摘 要：为什么在湄公河流域已经存在数十个国际合作机制的情况下，还要建立澜湄合作（LMC）这一新型次区域合作机制？既有研究大多强调湄公河流域的大国国际制度主导权竞争的宏观背景因素，而较少关注澜湄合作机制的新制度特征及其形成原因，即澜湄新型次区域合作机制究竟“新在何处”。与大湄公河次区域经济合作机制（GMS）等既有国际机制相比，澜湄合作机制具有两大新的制度特征：一是议题范围更加广泛，除了传统的区域经济合作议题外，还增加了区域安全合作以及水资源合作等新议题；二是集中程度更高，与之前合作机制主要由“职能部门引领”以及“借用”亚洲开发银行作为国际秘书处的做法不同，澜湄合作机制采取了“领导人引领、各部门参与”的机制运行模式，并逐步建立独立的国际秘书处。通过运用国际制度理性设计的理论模型，本文考察了在湄公河流域国际合作中上游国家与下游国家之间所面临的日益严峻的分配问题和执行问题，并以此解释了澜湄合作新制度特征的形成原因。

一、导 言

冷战结束以来，国际局势的变化促使湄公河流域逐渐形成趋于和平与稳定，湄公河国家迎来了一个新的发展机遇。湄公河流域自然资源丰富，具有重要的地缘战略价值，因此也不断引起区域内外国家的关注。为了推动湄公河地区国际合作的发展，区域内外国家都积极提出了自己的国际制度主张。米娅·谭以 “众多医生治疗一位病人” 的比喻来描述湄公河地区国际合作的机制架构。目前，在湄公河区域形成的国际合作机制大致可以分为以下三种类型。

首先，国际组织倡议的国际合作机制。亚洲开发银行倡议发起了“大湄公河次区域经济合作机制”（Greater Mekong Sub-region Economic Cooperation, 简称GMS），其参与国是湄公河沿岸六国。GMS机制成立于1992年，已成为湄公河地区六国合作的主要沟通渠道。该合作机制被《东盟互联互通总体规划2025》认定为支持东盟一体化的次区域合作机制之一，表明其在推动次区域经济一体化方面扮演着重要角色。而东盟则倡议成立了“东盟-湄公河流域发展合作计划”（AMBDC），主要目的是为了加强湄公河国家与其他东盟国家之间的合作。

其次，区域内国家所推动的国际合作机制。这类机制主要有湄公河委员会（Mekong River Commission，简称 MRC），中老缅泰黄金四角合作机制（Quadripartite Economic Cooperation，简称QEC），越老柬发展三角区（Cambodia-Laos-Vietnam，简称CLV），伊洛瓦底江、湄南河及湄公河经济合作战略组织（Ayeyawady - Chao Phraya - Mekong Economic Cooperation Strategy，简称ACMECS）。1957年湄公河下游国家建立了湄公河下游调查协调委员会，1995年4月更名为湄公河委员会，由越南、泰国、柬埔寨和老挝等下游四国组成，上游的中国和缅甸只以对话伙伴身份参与。QEC成立于1993，CLV成立于1999年， 两个合作机制主要都致力于边境合作。ACMECS是由泰国在2003年倡议成立的合作组织，参与国包括泰、越、柬、老、缅等湄公河五国。

最后，区域外大国所主导或倡议成立的国际合作机制，相关区域外大国主要包括美国、日本、韩国、印度等国。它们不断提出各自对湄公河区域的国际合作战略，形成了该区域合作的国际机制复杂性局面，如美国倡议的“湄公河下游倡议组织”（Lower Mekong Initiative，简称LMI）和“湄公河下游之友”（Friends of the Lower Mekong，简称FLM），日本倡议的“日本与湄公河流域首脑会议”（Japan-Mekong Leaders Meeting），韩国倡议的“韩国与湄公河合作外长会议机制”（ROK-Mekong Foreign Ministers Meeting），印度倡议的“湄公河-恒河合作倡议”（Mekong Ganga Cooperation）。归纳如表1所示。

资料来源：笔者自制

表-1呈现了湄公河流域存在的数量众多且相互重叠的国际机制，有学者把这种现状称为“机制拥堵”。从理论上看，对于参与国来说，国际机制的重复建设不仅不会便利各国参与国际合作，反而会增加各国开展国际合作的交易成本，导致国际制度过剩和“意大利面条碗效应”。但在实践中，澜沧江-湄公河合作机制（LMC，简称“澜湄合作机制”）的建立和发展却没有遵循这样的“理论逻辑”。2012年，泰国提出“澜沧江-湄公河次区域可持续发展”倡议，得到中国积极响应。2014年，中国正式提出建立“澜沧江-湄公河合作机制”的建议，得到其他国家的支持。2015年，澜湄合作外长会议提出了《关于澜湄合作框架的概念文件》，建立了澜湄合作机制。2016年，澜湄合作第一次领导人会议在中国三亚举行，标志着澜湄合作进程的全面启动。短短几年内，澜湄合作已经从“培育期”进入了“成长期”，提出并逐步实施200多个务实合作项目，取得了超出预期的成效，已经发展成为本地区最具活力、最富成果的国际合作机制之一。

为什么在湄公河流域已经存在数十个国际合作机制的情况下，还要去创建新的澜湄合作机制？更进一步的问题是，相比湄公河流域既有的国际合作机制，澜湄合作这一新型次区域合作机制究竟“新”在何处？有什么新的制度特征？这些新制度特征又如何提高了湄公河流域国际合作的效率？基于此，本文主要探讨的问题是澜湄合作机制的新制度特征及其形成原因。

本文的结构安排如下：第一部分为导言，提出研究问题；第二部分为文献回顾，分析既有的研究及其不足；第三部分阐述澜湄合作的新制度特征，重点是议题范围和集中程度两个方面；第四部分从湄公河流域国际合作中分配问题日趋严重的角度，来解释澜湄合作为什么会采取扩大议题范围的新制度特征；第五部分从湄公河流域国际合作中执行问题日趋严重的角度，来解释澜湄合作为什么会采取提高集中程度的新制度特征；第六部分为结论，在总结全文的基础上，进一步探讨了澜湄合作的制度建设经验对新时代中国特色大国外交的意义。 

二、既有解释及其不足

随着澜湄合作的逐步开展，国内外学术界关于澜湄合作机制的研究日益成为一个热点话题。针对“为什么要在湄公河流域建立澜湄合作这一新型次区域合作机制”的问题，既有研究主要是从国际制度竞争、区域性公共产品和国际制度升级等三个视角展开分析。