一是国际制度竞争的视角。李巍、罗仪馥认为，自20世纪90年代以来，日本在湄公河流域的国际影响力日益增长，其带来的制度产物就是GMS的建立和发展。而2010年以来，伴随中国在湄公河流域实力地位的不断上升，中国主导的LMC也开始兴起，因此，中日实力对比的变化是导致湄公河流域LMC和GMS两个国际机制一兴一衰、一起一落的关键因素，中国实力的崛起是澜湄合作机制诞生的根本原因。毕世鸿指出，由于湄公河流域具有重要的战略地位和资源禀赋，美国、日本、印度等区域外大国积极介入湄公河的开发，造成了“国际机制拥堵”的局面。其中，美国在“重返亚太”的口号下提出了“湄公河下游倡议”。日本既想借助美国来遏制中国，又希望建立美日共同主导的亚太秩序，因此也加大了对GMS机制和“日本-湄公河国家首脑会议机制”（Japan-Mekong）的投入力度。印度为加紧推进其东进战略，开启了“湄公河-恒河合作倡议”（MGC），在这种大国战略竞争的大背景下，中国倡议建立了澜湄合作机制。

二是区域性公共产品的视角。黄河提出，作为“一带一路”倡议的重要组成部分，澜湄合作是中国向湄公河流域提供的一项区域性公共产品：第一，由于涉及成员较少，且成员完全由区域内国家组成，更容易实现公共产品的供给；第二，平等的对话机制避免了公共产品的提供国通过霸权将其私有化的风险；第三，区域内各国地域相邻，政府间联系更为紧密，有助于增加相互之间的信任，减少猜疑和摩擦。越南国立大学阮凯江指出，推动“一带一路”在东南亚的建设是中国倡议建立LMC机制的主要目的。作为湄公河流域第一个由中国倡议建立的国际合作机制，澜湄合作机制与“一带一路”倡议密不可分，其中昆曼公路、中老铁路以及越南龙江工业园等澜湄合作优先项目，也纳入中国“一带一路”建设的框架。泰国学者普温·本雅维杰文也认为，中国之所以积极推动LMC机制的发展，主要目的是为了排除其在湄公河区域的竞争对手，进而发挥国际领导力的作用。

三是国际制度升级的视角。卢光盛指出，澜湄合作机制是一个“高阶的”次区域合作机制，在既有的GMS合作机制的基础上，提升合作水平、拓宽合作领域、强化合作机制，实现了对湄公河次区域合作的“改造升级”。从合作领域上看，LMC开启和深化了敏感领域合作议题，致力于建立政治、经济、安全等多领域合作的格局。从合作主导权来看，GMS合作是由亚洲开发银行主导，其背后有着浓厚的日本和美国这两个区域外大国的色彩，而中国作为湄公河区域内的大国，正在通过LMC机制重新夺回区域合作的主导权和规则制定权。泰国学者蓬皮索特·布斯巴拉特强调，虽然LMC机制相比GMS机制有很多制度创新，但基础设施和国际产能合作仍然是其机制重点，这就预示着LMC机制正在成为中国在东南亚追求更高国际领导力的手段。

总体上看，对于为何要创建澜湄合作机制的问题，国际制度竞争、区域性公共产品、国际制度升级这三种既有的分析视角给出了一定的解释，但也存在两点不足：第一，既有研究大多强调大国对国际制度主导权的竞争这一澜湄合作机制诞生的宏观背景因素，而对于澜湄合作机制的新制度特征及其形成原因则有所忽视，即没有涉及澜湄合作新型次区域合作机制究竟“新在何处”。在这方面，国际制度升级的解释虽触及澜湄合作的一些新制度特征，但对于新制度特征形成的原因也未能深入探讨。第二，既有研究大多将分析聚焦美国、日本、印度、中国等区域内外大国在湄公河流域国际合作机制中的战略互动，而对于湄公河流域内部上游国家与下游国家之间互动的分析较少。其实，正如中国总理李克强在澜湄合作第二次领导人会议上所言，“澜湄合作因水而生，也必将因水而兴”，因此，对澜湄合作新制度特征及其形成原因的研究，不能脱离湄公河流域因水而连接在一起的上游国家与下游国家之间的互动。

接下来，本文将借鉴国际制度理性设计的理论，先是对澜湄合作的新制度特征进行阐述，然后从湄公河流域上游国家与下游国家之间的战略互动出发，分析上游国家与下游国家之间开展国际合作所面临的日益突出的分配问题和执行问题，并以此来解释澜湄合作新制度特征的形成原因，以补充学术界相关的研究。 

三、澜湄合作的新制度特征：与GMS机制的比较

为更好地理解澜湄合作这一次区域合作机制的新制度特征，可以对LMC机制和GMS机制进行比较制度分析。第一， GMS是湄公河流域既有国际合作机制中最有影响力的机制，因此将LMC与GMS进行比较价值较大。与此同时，GMS和LMC的成员构成完全相同，均为湄公河流域内六国，因而两者的可比性也较强。第二，GMS和LMC两个机制建立的时间有先后，一个是1992年，一个是2015年，刚好可以反映在最近20多年中湄公河上游国家与下游国家之间开展国际合作所面临的合作难题发生了怎样的变化，从而有助于理解澜湄合作的新制度特征如何适应湄公河流域不断变化的对新型国际合作机制的需求。

一般而言，国际制度有哪些制度特征？芭芭拉·凯里迈诺斯、查尔斯·利普森和邓肯·斯奈德等新自由制度主义学者在“国际制度理性设计”的标志性研究纲领中提出，成员资格（membership）、议题范围（issue scope）、集中程度（centralization）、控制方式（control）与灵活性（flexibility）是国际制度的五大制度特征，也是区分不同类型国际制度的主要维度。而对于GMS和LMC的制度比较而言，两者都包括湄公河沿岸六国，成员资格相同。两者都采取协商一致的决策方式，控制方式类似。两者都能在面临外部突发事件时保持稳定，制度灵活性也类似。因而，GMS和LMC制度特征的差异主要体现在议题范围和集中程度上。下面本文将重点从议题范围和集中程度两个方面来对GMS 和LMC进行比较制度分析，以发现LMC的新制度特征。

（一）议题范围

议题范围指的是特定国际机制所涵盖的议题领域的范围。作为湄公河流域最为重要的既有国际机制， GMS机制的议题范围在过去近三十年中发生了较大的变化，第一个十年是从1992年至2001年，为GMS 启动期。1993年GMS部长级会议确定了GMS的合作领域，主要包括经济、投资、交通、旅游、能源、环境以及人力资源开发等领域。1997年GMS部长级会议又将合作范围设定成九个领域，分别为电信、农业、环境、交通、能源、旅游、贸易便利化、投资和人力资源开发。

第二个十年是从2002年至2011年，GMS进入新阶段。经过十年的合作之后，2002年11月3日，GMS在柬埔寨举行了首次领导人会议，发布了《GMS发展未来十年战略框架（２００２－２０１２年）》。在该框架中，GMS列出了五大优先合作的议题领域：促进边境经济贸易合作的便利化、改善次区域基础设施建设、支持人力资源开发、促进环保合作以及增强私人部门的参与，并进一步提出了11大基础设施建设的骨干计划。在这段时期，GMS不断加强各国在基础设施建设领域的合作。为了确保区域内发展的可持续性，GMS不但提供公路、铁路、机场等基础设施“硬件”方面的建设，而且也强调规则和法规等“软件”方面的协调合作。

第三个十年是从2012年至今，是GMS的全面发展时期，发展路径以《GMS新十年战略框架（2012-2022）》为引导。新十年战略框架为GMS制定了三大目标：一是推动次区域一体化进程，促进繁荣、公平的发展；二是在完善基础设施互联互通的基础上，为跨境贸易、投资、旅游等合作创造有利的政策环境；三是关注自然环境和社会因素，促进次区域可持续发展。为此，相应提出了八大优先合作的议题领域，即推动GMS经济走廊建设，继续加强公路、铁路等交通基础设施互联互通，加强能源合作，完善成员国电信网络联通，推动本地区成为单一旅游目的地，促进农业领域可持续发展，加强环境领域合作以及继续推进人力资源开发合作。总体上看，GMS的议题范围主要集中在区域经济合作，尤其是区域互联互通的建设方面。

与GMS不同，LMC从一开始就将水资源合作和区域安全合作纳入了议题范围。2015年11月，澜沧江-湄公河六国外长在中国西双版纳举行首次会议，对澜湄合作进行了初步的制度设计。外长会发布了《澜湄合作概念文件》和《六国外长联合新闻公报》，提出澜湄合作将在 “3+5合作框架” 的基础上开展。“3”指的是“政治安全、经济和可持续发展、社会人文”三大支柱。“5”指的是“互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫”五个优先合作方向。这实际上表明，澜湄合作除了覆盖传统的GMS区域经济合作议题外，还将跨境安全合作这一湄公河下游国家不愿意涉及的议题领域，以及水资源合作这一湄公河上游国家不愿意涉及的议题领域纳入合作议题范围。