四、分配问题与澜湄合作机制的议题范围

为什么LMC机制相比GMS机制要扩大议题范围？根据国际制度理性设计的理论模型，国际制度的设计是一个理性选择的过程。换言之，建立国际制度的目的，是为了解决无政府状态的国际体系中国家间合作所面临的一系列难题，而难题类型的不同就决定了设计出来的国际制度特征的不同。当国家之间的合作面临较为严重的分配问题时，国际制度往往会扩大议题范围。其基本逻辑是，虽然国际合作能够促进行为体之间实现共同利益，但由于单个行为体的利益偏好存在差异，不同的行为体关心不同的议题，而且担心其他行为体在国际合作中相对收益更多，因而，分配问题会阻碍国际合作的发生。在这种情况下，国际制度往往会扩大议题范围，将不同行为体所偏好的不同议题纳入议程，在行为体之间进行“一揽子交易”，从而促进国际合作的开展。澜湄合作机制议题范围的扩大正反映了这一逻辑。

2014年11月，在第17次中国-东盟领导人会议上，中国总理李克强提出建立“澜沧江-湄公河对话合作机制”的倡议，受到湄公河流域国家的欢迎。2015年4月，湄公河六国在北京举行首次澜湄对话合作高官会，正式启动澜湄对话合作机制的筹建进程。虽然与会各方同意删除机制名称中的 “对话”两字，改为 “澜沧江-湄公河合作机制”，但是上游国家和下游国家对于该机制的英文名称却产生了分歧。上游国家倾向于使用Lancang-Mekong Cooperation（LMC），而下游国家则坚持使用Mekong-Lancang Cooperation（MLC）。这种分歧实际上反映了湄公河上游国家和下游国家对澜湄合作的利益偏好存在差异。

如何分析上游国家与下游国家之间的利益偏好差异？哈佛大学教授杰弗里·弗里登提出了三种方法来分析国家的偏好：假定法、观察法、推导法。国际关系主流理论假定，国家的偏好是国家利益最大化，研究者可以据此来确定国家偏好。假定法虽然看起来比较简单，但在国际政治研究中，对于什么是国家利益往往需要结合具体的情景去分析，而假定法对此无能为力。第二个方法是通过观察国家的行为来确定国家偏好。学者们通过研究决策者的声明和行动来确定国家的偏好。这种方法的缺点在于难以区分国家偏好与国家所处的外部环境。换言之，国家的行为究竟是对国家偏好的反应，还是国家对外部环境的反应，对此，观察法难以判定。弗里登认为，国家偏好与国家所处的外部环境是不同的，国家偏好是国家期望得到的结果，而外部环境则是影响国家偏好实现的外部因素。在排除了假定法和观察法之后，弗里登认为分析国家行为体偏好较为可行的办法是推导法，即按照行为体自身的特征和所处的情境来推导出国家行为体的偏好。

根据推导法，结合湄公河流域的实际情况，大致可以从地理位置、经济发展阶段、国家与社会关系这三个行为体的特征和情境因素，来推导出湄公河上游国家与下游国家之间的利益偏好差异。

第一，地理位置。各国在湄公河不同的地理位置导致它们对湄公河资源开发利用的偏好存在差异。一般而言，上游国家处于天然的主动和优势地位，而下游国家往往只能被动地承受上游国家造成的影响和后果。澜沧江-湄公河全长4909公里，天然落差5167米，其中，中国境内的澜沧江长约2139公里，天然落差达4500米。湄公河上游大部分河段在高山峡谷中，滩险流急。尽管不适合农业和渔业生产，但却蕴藏了丰富的水能资源，可开发水电量为2825.4万千瓦，非常适合水电梯级开发。因此，在湄公河的中国河段，水电成为主要的资源开发利用项目。

此外，由于中国境内水能储量巨大，湄公河又是中国通向东南亚、南亚的重要水路和新的出海通道，比绕道华南海港出口缩短1500-3000公里，节约5/6的时间，降低运输成本60%以上，因此湄公河的航运通道也是中国关注的重点。从1992年开始，中国云南省为了打通南下通道，多次积极与下游国家商谈航运协定。2000年4月，中老缅泰四国签署了商船航运协定。2001年6月26日，四国商船正式通航。2015年3月，中国颁布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》指出，“要推动与周边国家国际航运通道建设，打造湄公河次区域经济合作新高地”。

与上游不同，湄公河下游地势低平，水网密集，土壤肥沃，很适合发展渔业和农业开发，因此下游国家特别关注这两个领域的开发。为了保护其农业的发展，下游国家最为关注湄公河雨季防洪、旱季防止海水倒灌而形成土地盐碱化等问题。以越南为例，湄公河在越南境内流长约280多公里，在胡志明市附近注入南中国海。湄公河三角洲与红河三角洲并列为越南的两大“粮仓”，大约有超过1700万农民和渔民生活在湄公河流域，涵盖越南的12个省份，包括隆安、前江、槟知、茶荣、永隆、同塔、安江、建江、后江、朔庄、薄寮和金瓯。他们的生产、生活一直与湄公河紧密相连。越南主要是以湄公河三角洲的水资源用于农业灌溉，支持每年50% 以上的水稻产量，因此，越南对湄公河流域的农业和渔业开发更为关注。

第二，经济发展阶段。由于上游国家和下游国家经济发展阶段不同，因此它们对湄公河的利益偏好也持有不同的主张。随着中国经济发展和国内工业化水平的快速提升，电力需求日益增加。而湄公河上游的水电开发潜力较大，因此，为了满足电力的需求，中国在云南境内的澜沧江修建了若干个大型的梯级水电站。中国的水电站不仅向国内提供大量的电力资源，还向湄公河其他国家出售电力。而对于下游国家来说，国内工业化还处在起步阶段，渔业和农业是国家经济的主要组成部分。虽然上游的水电大坝建设有利于下游“调丰补枯”，但上游的大坝同时也阻碍了富含营养的泥沙向下游输送，对下游的农业和渔业造成负面影响。下游国家认为，中国在上游修建大坝，截断了鱼类洄游产卵的通道，同时，中国在上游炸掉礁石疏通湄公河的航道，这些做法都破坏了下游鱼类生活的环境。

第三，国家与社会关系。国家与社会关系的差异也会影响各国对湄公河资源开发利用的偏好。与中国政府主导型的国家治理模式不同，下游国家国内大量的非政府组织在湄公河流域治理中发挥了重要作用。一些非政府组织得到美国、日本等域外大国的资金支持，格外关注湄公河的环境保护，并且与当地媒体联动，经常批评中国在上游的水电开发行为，其中最有影响力的两个非政府组织分别是拯救湄公河联盟（save the Mekong coalition）和国际河流组织（international rivers）。例如，2017年1月，中国在泰国和老挝的湄公河边界地区进行勘探，为开展湄公河航道二期整治工程做前期准备，当时泰国境内大量的非政府组织了举行了抗议示威活动，批评中国开发航道将对当地的生态和村民生活带来负面影响。

简言之，由于地理位置、经济发展阶段以及国家与社会关系等因素的不同，上游国家和下游国家对湄公河资源的开发利用存在着较大的利益偏好差异。上游国家更加关注湄公河的水电开发和航运功能，下游国家更加关注湄公河的渔业农业开发以及与之相关联的水资源分配和环境保护。这两种不同的利益偏好使得湄公河流域的国际合作面临着日益严峻的分配问题，亟需国际制度建设的创新。

1995年，中国最大的电力公司华能建成1350兆瓦的漫湾水电站，这是湄公河流域第一座堤坝式电站，开启了8个堤坝的梯级开发项目，加快了湄公河水电开发的步伐。但随之而来的是，湄公河流域水资源纠纷不断增加，湄公河下游国家和部分国际非政府组织对中国国在湄公河上游建设水电大坝以及中国企业在下游国家投资建设水电站不断提出质疑，“中国水电威胁论”一度甚嚣尘上。

在此背景下，中国与湄公河委员会的关系开始成为下游国家关注的焦点。1995年4月，下游越南、泰国、老挝、柬埔寨四国签署了《湄公河流域可持续发展合作协定》，成立了新的湄公河委员会（Mekong River Commission，简称湄委会）。湄委会是在1957年成立的湄公河下游调查协调委员会（即老湄委会）的基础上产生的。旨在确保湄公河水资源可持续地开发利用，尽量减少湄公河水资源开发对沿岸居民和环境的不利影响。

自成立以后，湄委会多次呼吁作为上游国家中国和缅甸加入。1996年中国和缅甸成为湄委会的对话伙伴国。但湄委会仍然强调，中国需要改变在湄公河治理上的客人身份，能够以正式成员国身份加入湄委会。对此，中国态度谨慎，与湄委会保持若即若离的关系。中国担心一旦加入会付出较大的代价。首先，如果加入湄委会，中国就必须签署《湄公河流域可持续发展合作协定》。该协定规定，成员国对湄公河流域水资源的开发利用应该与湄委会或流域内各国达成用水协议，这将极大地约束中国对澜沧江水电资源的开发利用。其次，加入湄委会，中国极有可能会成为少数派。作为一个由下游国家发起成立的国际组织，湄委会的政策更加偏向于维护下游国家的利益。同时，湄委会的资金大约有80%来源于西方发达国家的援助，带有浓厚的西方色彩，这也使得作为上游国家的中国提高了警惕。