为回应“中国水电威胁论”，2002年4月中国开始向湄公河下游国家提供汛期水文资料，中国水利部与湄公河委员会签署了《关于中国水利部向湄公河委员会秘书处提供澜沧江-湄公河汛期水文资料的协议》，此后一直坚持为下游国家防洪减灾提供汛期资料。2006年3月9日，中国外交部发言人秦刚表示，“作为上游国家，中方一向对湄公河河流保护和利用并举，充分考虑下游国家的利益和关注。我们愿意在区域合作的大框架下内，同有关国家就跨界河流的水资源利用、生态环境保护等问题进行友好协商。”尽管如此，下游国家并未打消疑虑。

2010年3月，湄公河的水位创历史新低，渔获量下降，灌溉农业、畜牧业、生活用水减少，河流运输受阻，贸易和旅游业也被波及，中国的水电开发项目遭到了前所未有的批判。越南当地媒体认为，湄公河水量减少是因为中国境内修建的水电大坝拦截了湄公河的正常河流。而从中国的角度来看，越南指责中国建造大坝导致河流水量减少值得商榷。对此，秦刚在例行记者会上指出，“我注意到近来一些媒体报道报道湄公河水位下降的问题，有人认为这是因为中国在上游修建水坝、发展水电造成的，这种说法与事实不符。我国作为湄公河上游国家，在开发利用水资源时，本着负责任态度，一直合理可持续地利用开发”。尽管如此，为了平息风波，中国不仅首次公开了漫湾、景洪两座干流大坝的旱季水文资料，还邀请了湄公河下游国家代表参观景洪大坝，并开始与湄公河委员会进行对话。但在此后，中国仍然认为旱季水文资料和河流输沙量资料涉及国家安全，拒绝与下游国家分享，成为下游国家对湄公河流域开展国际合作的一项核心关切。

与下游国家关心水资源分配和河流环境保护不同，湄公河航运通道和跨境区域安全合作开始逐渐成为中国的核心关切。2011年10月5日，在湄公河金三角水域发生了震惊中外的“湄公河惨案”，两艘中国商船“华平号”和“玉兴8号”在湄公河航行时被缅甸武装贩毒头目糯康团伙劫持，船上13名中国船员全部遇害。此次事件对湄公河航运的发展造成了严重影响，使航道10年来第一次全面停航。随后，又接连发生两次非法武装袭击事件。2012年1月4日，缅甸万崩码头附近发生非法武装向缅甸巡逻船和中国商船发射火箭弹事件。1月14日，中国商船“盛泰11号”从泰国返回云南途中遭不明身份人员从老挝一侧的枪击。

“湄公河惨案”等系列安全事件的发生不仅冲击了湄公河航运发展，而且也引起了中国政府对在湄公河开展区域安全合作的重视。为了维护在湄公河航运中的人身安全和经济利益，中国政府积极推动与下游国家在湄公河开展跨境区域安全合作。2011年10月31日，中国召集老挝、缅甸、泰国在北京召开了四国湄公河流域执法安全合作会议，达成了《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》，决定对“湄公河惨案”进行彻底调查，建立湄公河流域执法安全合作机制，开展情报交流、联合巡逻执法、联合整治社会治安、联合打击跨国犯罪，维护湄公河流域的航运安全。2012年3月，在中国云南举行了中老缅泰湄公河联合巡逻执法指挥部工作会议，商定定期召开例会、畅通指挥联络、加强指挥力量等事宜。2013年，中国发起了中老缅泰四国湄公河“平安航道”联合扫毒行动机制。2015年10月，在中国北京召开了湄公河流域执法安全合作部长级会议，发表了《关于加强湄公河流域执法安全合作的联合声明》，决定邀请柬埔寨和越南作为湄公河执法安全合作机制的观察员国，有力推动了湄公河区域安全合作的发展。

但不容忽视的是，在湄公河区域开展安全合作也面临着不小的挑战。下游国家一直对此持谨慎和矛盾的态度。一方面，他们希望借助中国的经济和军事实力来加强湄公河航道的安全，打击本区域的跨国有组织犯罪。另一方面，他们又担心中国借助执法安全合作迅速扩展在湄公河的国际影响力，损害本国的主权和安全。其突出表现就是下游国家只愿意与中国签署临时性的《湄公河流域执法安全合作联合声明》，却不愿意与中国签署长期性的《湄公河流域执法安全合作协议》，因而湄公河流域区域安全合作的制度基础仍十分脆弱。在中老缅泰四国联合执法巡逻过程中，缅甸和泰国坚持要求分段巡逻，强调主权独立，不同意四国联合执法船进入其水域，对中国提出的四国全线联合巡逻执法模式态度消极。

简言之，在湄公河地区的国际合作中，由于GMS机制局限在区域经济合作议题，未能将近年来下游国家日益关心的水资源分配议题，以及上游国家日益关心的跨境区域安全议题囊括在内，逐渐失去其机制有效性。在这种背景下，LMC机制作为一个新建立的次区域合作机制，从一开始就将区域经济合作、水资源合作和区域安全合作纳入议题范围之内，在上游国家与下游国家之间采取了 “一揽子交易模式”，有效缓解了各国对湄公河国际合作中分配问题的关切。

2015年10月下旬，为切实了解下游国家对新建立的澜湄合作机制的期待，中国外交部派出了“澜湄合作机制专家与媒体交流团”到下游国家进行交流。交流团发现，越南、泰国等下游国家最为关心的问题就是水资源开发和分配利用的问题，越南尤其担心上游国家的水电开发会对下游国家的农业和渔业造成不利影响，因此对澜湄合作机制建立水资源合作中心充满期待。泰国学者普温·本雅维杰文也指出，当中国政府将区域安全合作作为澜湄合作的新重点时，泰国政府极力推动水资源合作进入新机制的议程，尤其是希望讨论湄公河水文数据实时共享（real-time water data exchange）的问题，这成为泰国、越南等下游国家对新机制的期待。

2017年6月，澜湄水资源合作中心在北京正式建立，成为湄公河流域第一个沿岸六国全部参加的水资源合作类国际组织。2017年11月，澜湄环境合作中心在北京成立，致力于促进澜沧江-湄公河自然资源保护和生态系统管理，共同保护区域生态环境。2017年12月，澜湄综合执法安全合作中心在昆明正式建立，成为湄公河流域第一个跨境区域安全类的国际组织。2019年12月17日，首届澜湄水资源合作部长级会议举行，会议提出应充分尊重各国合理开发利用水资源的权益，充分照顾彼此的重大关切，充分照顾彼此的舒适度，会后发表了《澜湄水资源合作项目建议清单》，赞赏中方在澜湄合作框架下向湄公河五国直接报汛，并扩大分享水文信息，加强环境领域合作，尽可能减少对澜湄流域环境的负面影响。

总体上看，在澜湄合作机制的议题范围框架内，下游国家关切的水资源分配和环境保护问题以及上游国家关切的水电开发和航道安全问题，都进入了问题解决的制度轨道，有效缓解了上下游国家在湄公河国际合作中的分配问题。 

五、执行问题与澜湄合作机制的集中程度

除了议题范围更加广泛之外，为什么LMC机制相比GMS机制的集中程度也更高？根据国际制度理性设计理论预测，当国家之间的合作面临着较为严重的执行问题时，国际制度往往会提高集中程度。其基本逻辑是，当国际制度的成员国由于机会主义行为或者部门利益难以执行所达成的国际协议时，需要诉诸更高层次的国际制度安排来加强国际协议的执行。一般而言，集中程度越高的国际制度，越是能够对国际协议的执行形成有效的监督。一是因为集中程度越高，国际机制运行的国内授权程度越高，也就越能够协调国内各部门在落实国际协议中的作用，避免部门利益绑架国家利益。二是因为集中程度越高，越能够扩大国际协议在国内和国际社会的“声誉效应”与“观众成本”，违反国际协议的成本越大。

在GMS和LMC的制度比较中，集中程度主要表现为机制运行的政治级别和秘书处建设两方面的差异。GMS采用职能部门引领的机制运行模式，带来了大量的部门利益困境和国际协议执行难题。《GMS便利货物及人员跨境运输协定》（GMS Cross Border Transportation Agreement，简称CBTA）是GMS为推动成员国贸易投资便利化所取得的一项标志性成果。为了推动该协定的落实，在中央政府层面，2003年中国国家交通部牵头成立了国家便利运输委员会（National Transport Facilitation Committee，简称NTFC），负责协调外交部、发改委、公安部、财政部、商务部和国家海关总署。在地方政府层面，云南省交通厅也牵头成立了云南省便利运输委员会（Yunnan Transport Facilitation Committee， 简称Yunnan TFC），负责协调云南省发改委、财政厅、公安厅、外办、商务厅、昆明海关和云南省出入境管理局。

熊彬和文淑惠在对GMS的调研中发现，中国在执行GMS框架内所达成的CBTA协定过程中，中央政府各职能部门之间、中央政府与地方政府之间、地方政府各职能部门之间存在着大量的协调问题，而国家便利运输委员会和云南省便利运输委员会难以解决这些问题。在中央政府层面，不同的部门参与GMS合作的程度不同，参与的积极性也存在明显差异明显。对于一些部门而言，执行GMS协议会增加工作负担，而交通部缺乏在各部门之间进行协调的政治权威。在地方政府层面，云南省交通厅牵头的云南省便利运输委员会协调能力更为有限，省级职能部门都对各自的上级中央主管部门负责，省级层面的协调十分困难。