执行GMS协议而碰到协调困难的一个典型案例是“云南蔬菜和泰国成品油易货贸易计划”。2008年，云南省与泰国签订了《中国云南换取泰国成品油易货贸易协议》（简称“滇菜换泰油协议”）。在云南省交通厅和商务厅的大力推动下，云南省蔬菜已经进入泰国境内，但等值的泰国成品油却始终不能进入云南省。在经历十多天等待之后，泰国成品油只能在老挝境内进行处理，最终导致该计划夭折。究其原因，除成品油受中石油、中石化垄断外，现行国际合作机制下缺乏一个权威部门解决道路运输中出现的关键问题，且地方交通管理部门考虑部门利益不愿意冒风险，也是导致CBTA国际协议难以得到执行的一个重要原因。

与GMS不同，LMC从一开始就将机制运行模式定位成“领导人引领、各部门参与”。2017年3月，澜湄合作中国秘书处在外交部成立，负责协调联络中央政府各部门、地方政府各部门和湄公河国家之间的合作，推动澜湄合作国际协议的落实。从功能上看，中国秘书处主要承担规划、协调、落实和宣传四项功能，即规划澜湄合作的机制建设和务实合作，协调联络中国相关部门、地方政府和湄公河国家推进合作，审批管理澜湄合作专项基金，推动澜湄合作合作项目落实，同时做好澜湄合作舆论宣传，不断扩大机制影响力。2017年6月，澜湄合作中国秘书处在云南省外办设立了澜湄合作云南省联络办公室（简称“云南省联络办”），自上而下的运作模式有力地提升了LMC的机制运行效率。

值得注意的是，在GMS合作中，中国国家发改委推动建立了GMS合作国家协调小组，而在LMC合作中，中国外交部推动建立了澜湄合作中国秘书处，尽管两者都是国家层次的协调机构，但区别在于前者属于国务院下属的一个职能部门，而后者承担的是领导人委托的统筹协调功能，显然在政治上具有更大的权威性。

与此类似，地方政府层面，在GMS合作中，云南省发改委推动成立了云南省澜湄办，属于省级职能部门的一个协调机构，而在LMC中，云南省外办受澜湄合作中国秘书处的委托建立了云南省联络办，代表的是澜湄合作中国秘书处的权威，有着更高层级的政治授权，执行效率明显提升。云南省联络办成立后，相继推动设立了澜湄综合执法安全合作中心、澜湄环境合作中心云南分中心，积极开展云南省与其他澜湄五国的双边合作项目，形成了一整套高效运作、承上启下、联通内外的协调机制。

从秘书处建设的角度看，GMS国家秘书处和国际秘书处都存在较大的缺陷，给协议的落实带来负面影响。2016年，GMS高官会成立了一个研究小组来探讨GMS的制度发展，发布了研究报告《强化GMS的制度框架》，其中指出GMS国家秘书处存在五大缺陷：（1）国家秘书处没有专门的机构和人员。各国的秘书处设置在不同的政府部门，且没有专门的人员。（2）国家秘书处变动频繁。（3）柬埔寨、老挝、缅甸的国家秘书处能力建设有待提高。（4）国家秘书处国内协调能力有限。（5）资金紧张。与此同时，报告还提出，GMS借用ADB作为国际秘书处也存在一个重要挑战，即如何从为GMS的合作提供金融服务，转变成为GMS合作提供创新性和战略性服务。

比较而言，尽管LMC机制建立时间较短，但在秘书处建设方面已经取得了长足的进展，其表现为：（1）六国国家秘书处在2017年全部成立，且统一放在外交部；（2）六国国家秘书处联合举办能力建设培训班；（3）建立了五个优先领域的联合工作组，并向各自的国家秘书处负责；（4）加强六国国家秘书处之间的沟通和协调，积极推动创建独立的国际秘书处。

2018年6月27日，澜湄合作六国国家秘书处首次培训班在北京举行，六国共同研讨加强国家秘书处的能力建设，推动澜湄合作朝着机制化和高效化的方向发展。2019年5月6日，澜湄合作六国国家秘书处第二次培训班在昆明举行，六国共同探讨完善六国国家秘书处之间的协调联合机制，优化工作框架，并举行了六国秘书处的首次联席会议。

2020年2月20日，在老挝万象举行的澜湄合作第五次外长会议上，外长们积极评价六国国家秘书处作为协调机构为澜湄合作所做的贡献，赞赏中国举办六国国家秘书处能力建设培训班，表示要进一步完善六国国家秘书处之间的联络机制，继续举办各国国家秘书处的联席会议，并在各国国家秘书处良好运作的基础上探讨建立独立的国际秘书处。

总体上看，正是由于LMC采取了“领导人引领、各部门参与”的机制运行模式以及得到改进的秘书处建设，LMC机制的执行效率要大大高于GMS机制。2018年1月，澜湄合作第二次领导人会议的《金边宣言》指出，“领导人对在第一次领导人会议上提出的45个早期收获项目以及第二次外长会中提出的13个倡议取得了实质进展感到非常满意。”中国外交部长王毅指出，澜湄合作不是高大上的“清谈馆”，而是接地气的“推土机”，创造了“天天有进展、月月有成果、年年上台阶”的澜眉速度，这实际上表明了LMC机制相对于GMS机制有着更加高效的执行能力。 

六 结 论

通过对GMS机制与LMC机制的比较制度分析，本文探讨了澜湄合作新的制度特征及其形成原因。与既有相关研究侧重探讨大国在湄公河流域国际制度主导权竞争不同，本文通过借鉴国际制度理性设计的理论模型，重点分析了湄公河上游国家与下游国家之间国际合作的难题类型及其与澜湄合作新制度特征之间的因果关系，即当上游国家与下游国家之间的分配问题严重时，国际制度会扩大议题范围；当上游国家和下游国家之间的执行问题严重时，国际制度会提高集中程度。

由于GMS机制局限于区域经济合作议题，而对于下游国家日益关心的湄公河水资源分配议题以及上游国家日益关心的湄公河区域安全合作议题反应迟钝，导致机制的有效性下降。在这种背景下，新创建的LMC机制采取了“全方位覆盖”的议题范围，将区域经济合作、区域安全合作和水资源合作以“一揽子交易”的方式纳入合作议程，有效缓解了上游国家与下游国家之间的分配问题，从而推动了湄公河国际合作的开展。与此类似，GMS机制采用的是“职能部门引领”的运行模式，在秘书处建设上较为落后，导致执行国际合作协议困难重重。为应对这种局面，新创立的LMC机制采用了“领导人引领、各部门参与”的运行模式，并在国家秘书处和国际秘书处的建设上加大投入力度，大大提升了湄公河流域国际合作协议的执行效率。

从国际制度之间的关系角度看， LMC在处理与GMS、湄委会等既有国际机制的关系上，巧妙地避开了所谓大国之间的“国际制度竞争”，找到了自己独特的定位。作为由亚洲开发银行倡议建立的区域经济合作机制，GMS聚焦在区域经济合作领域。而LMC的针对性更强，拓展了区域安全合作、水资源合作等新议题，推动各利益攸关方在区域经济、区域安全、水资源等方面展开全方位合作。同时，与湄委会主要关切下游国家利益不同，LMC试图在下游国家与上游国家之间寻找利益的平衡点。实际上，正是由于LMC的这种包容和互补精神，澜湄水资源合作中心与湄委会在首届澜湄水资源合作部长级会议上签署了《合作谅解备忘录》。同时，澜湄六国外长在澜湄合作第五次外长会议上也共同表示“要继续推动澜湄合作与大湄公河次区域经济合作、湄公河委员会等机制协调发展”。

在更广泛的意义上，作为一个新型的次区域合作机制，LMC的制度建设进程也显示了新时代中国特色的大国国际制度外交战略。在跨境河流管理这一传统的上游国家与下游国家之间的矛盾当中，中国是一个上游国家，享有优势地位，同时从经济规模上看，中国也比其他湄公河国家体量更大。但在这种背景下，中国并没有采取单边主义，而是主动向下游国家发出邀请，提倡从互惠互利的角度来看待上游国家与下游国家之间的权利和责任，主张运用多边国际制度的框架来处理彼此之间的利益偏好差异，相继推动建立了澜湄综合执法安全合作中心、澜湄水资源合作中心、澜湄环境合作中心、澜湄青年交流合作中心等一系列区域性国际组织，从而依托这些新国际组织的平台大大提升了中国在湄公河流域的国际影响力。

（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院副教授，复旦大学一带一路及全球治理研究院全球与国家治理研究所研究员；诺馥思,印度尼西亚国家科学院政治学研究所研究员。）