陈凤英 孙立鹏 WTO改革:美国的角色
2019年04月01日  |  来源:时政国关分析  |  阅读量:16221

作为WTO规则缔造者的美国开始主动求变,为改革提供了千载难逢的契机。同时,其他主要成员也纷纷采取行动。2018年6月,欧盟提出了推进WTO改革的方案,9月发表关于WTO改革立场的“概念性文件”;2018年10月,以加拿大为代表的12国也提出自己的改革方案,并发表《渥太华部长会议关于WTO改革的联合公报》;美日欧举行5轮部长级会谈,就WTO改革不断协调立场,力求共同进退。

(二)各方分歧较大,改革之路注定不平坦。一是理念分歧。特朗普政府贸易政策理念发生根本性变化,强调美国优先,在WTO改革中坚持“互惠、对等”原则,同时不断弱化推动发展的义务和责任。广大发展中国家坚定维护自由的多边贸易体系,反对保护主义和单边主义的改革取向,认为改革要回应时代发展需要,不能成为某些国家为一己之利而设计的陷阱。二是责任分歧。美日欧等把发展中国家定位作为改革的重要议题大做文章。它们指责许多国家利用发展中国家地位获益,甚至设计出“毕业条款”要求定期审查享受特殊与差别待遇国家的资格。但广大发展中国家认为,发达国家未有效执行WTO现行的155项特殊及差别待遇条款,坚决反对发达国家擅自摆脱国际责任、不承担发展义务的做法。三是规则分歧。在争端解决机制问题上,美国的立场是“大破大立”,即使上诉机构停摆,也要彻底改变“不合理”的规则。欧洲与中国等发展中国家立场相近,反对美国阻挠上诉机构法官任命,但又未提出争端解决机制改革的替代方案。在透明度问题上,美国已经把提高WTO透明度、迫使成员方履行告知义务作为推动改革的主要议题,并主张加入惩罚措施、增强规则约束性,欧日与美国立场相近。但发展中国家反对强加惩罚措施。四是议题分歧。美国等发达国家认为,当前许多多哈议题过于陈旧,希望加入高标准的新议题。但发展中国家表示,只有先解决多哈议题,才会考虑新的议题。

(三)解决生存危机是优先方向,未来改革可能逐步推进、渐次展开。鉴于美国以诸多理由为借口,屡屡阻碍人事任命,2019年WTO争端解决机制面临生存危机。欧盟始终坚持维护上诉机构功能,甚至提出依据DSU第25章规定,建立没有美国的上诉机制,进而继续履行其裁决职能。加拿大等12国也力主尽快开启磋商,解决上诉机构面临瘫痪的不利局面。中国关于WTO改革的5点主张之一就是优先处理危及WTO生存的关键问题,尽快恢复完善上诉机构成员遴选程序,避免争端解决机制失效是当务之急。预计2019年各方谈判的最主要焦点就是改革包括上诉机构遴选程序、案件审理期限、专家组权限等争端解决机制问题。这一阶段各方达成共识才能确保WTO正常运转并进行后续改革。

从完善WTO谈判功能看,一是推动诸边谈判可能成为未来WTO前行的主要动力。在多边谈判陷入困境的情况下,诸边谈判可以提高WTO谈判的灵活性和效率。在2017年12月WTO第11届部长级会议上,各成员方同意在电子商务、国内服务监管、投资便利化、中小微型企业议题上发起诸边谈判。特朗普政府亦对多项诸边谈判持积极态度。预计未来诸边谈判将是WTO前行的重要推动力,开放的诸边主义是实现多边主义最现实的路径,也可能是唯一出路。二是谈判规则或将体现更大的灵活性。WTO核心原则之一就是协商一致,确保所有成员可以在谈判中平等地表明自己的立场。中国对于WTO改革的三点原则之一就是坚持协商一致。但若要提升谈判效率、打破僵局,使WTO与世界经济发展相适应,在协商一致的基础上,决策投票未尝不是一种尝试和选择。其中,投票权的规则设计将是重中之重,必是各方博弈的焦点。美日欧对此改革态度积极,且立场一致。如何在维护自身利益的前提下,回应发达国家部分关切,推动谈判更具效率,将考验发展中国家的智慧。   

从完善WTO监督审查和治理功能看,在WTO成员之间,有效的贸易政策审议和良好的治理体系可以分散潜在的贸易争端风险。各成员方一致认为,WTO的“契约性”过重,缺乏与时俱进的治理机构。相比IMF和世界银行,WTO治理能力有所欠缺。应该扩大WTO对理事会、下属委员会以及秘书处的授权,使其更好地发挥治理作用。虽然各方在具体设计上存在分歧,但总体的改革方向上均持积极态度,或可推动WTO治理机构的完善,作为夯实WTO改革的实质基础。

(四)中美达成阶段性协议或对WTO改革具有积极意义。2018年12月,中美元首会晤为两国关系稳定发展再定调,欲以合作共赢、相互尊重推动缓解中美经贸纷争,并在90天内达成协议。2019年1月底,中美经贸谈判团队取得重要进展,除了中方购买更多美国农业、制造业的产品外,双方在技术转移、知识产权保护、关税和非关税壁垒、对美国商业财产的网络窃密、国有企业补贴、服务业和农业的贸易壁垒、货币在中美贸易关系中的作用等方面达成共识。

中美经贸谈判涉及的上述7个方面议题,与美日欧聚焦的所谓“市场扭曲”的具体问题几乎一致,将是其下一步推动WTO改革的主要议题。在2001年中国入世承诺中,国有企业补贴、金融市场开放、技术转移和本地化等非歧视性待遇的内容也和当前美国聚焦的主要问题类似。

作为全球最大的发展中国家和发达国家,中国代表了广大发展中国家的利益,美国与欧日等发达经济体立场相近。若中美就结构性问题取得突破,两国有可能携手促进WTO改革。尤其需要关注的是,伴随中美经贸摩擦和战略博弈加剧,特朗普政府对华立场强硬但仍有所区别。以财长姆努钦、商务部长罗斯、白宫国家经济委员会主任库德洛、美国贸易代表莱特希泽等为代表的“主谈派”主张通过经贸谈判或施压,打开中国市场,获得现实经济利益;以副总统彭斯、白宫高级顾问纳瓦罗为代表的“遏制派”主张采取政治、军事、科技等一切手段,对华强硬施压,遏制中国经济崛起;以美国联邦调查局(FBI)、中央情报局(CIA)、司法部乃至军方为代表的“深暗势力”(deep state)从幕后罕见地走向前台,希望以强硬手段把中美关系彻底打“脱钩”,具有一定的冷战思维和行事逻辑。特朗普立场在“主谈派”与“遏制派”之间摇摆,但又对“深暗势力”控制不足。未来,即使中美达成经贸协议,也难以期望中美关系能够就此风平浪静。中美之间将是一种全新的竞合关系,寻找发展双边关系新动力,拥有“共同话题”,突出合作一面、淡化处理竞争至关重要。

奥巴马政府时期,中美在气候变化问题上的合作对稳定双边关系发挥了重要作用。特朗普时期,共同推动WTO改革将成为中美合作新亮点。美国传统基金会副主席詹姆斯·卡拉夫诺认为,WTO改革事关全球经贸秩序的未来,只有中美联手合作才可能引领其前进,这也将成为两国合作的新动力,有利于稳定双边关系大局。

(本文来自《国际问题研究》2019年第2期。作者:陈凤英,中国现代国际关系研究院研究员、博士生导师;孙立鹏,中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员。转载仅用于学术研究与人文交流若有异议请及时告知,以便做适当处理。)

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