李冰 谢来辉:西方国家的基础设施发展合作倡议:进展、特征及影响
2022年11月17日  |  来源:国际研究学部  |  阅读量:632

近年来,随着“一带一路”建设稳步推进取得积极进展,日本、欧盟和美国等发达经济体也先后分别提出一些类似的互联互通国际合作计划,试图平衡中国日益提升的影响力。部分机构和学者持续呼吁西方国家要制定出一个完整的、多方承认的“一带一路”替代战略。拜登政府上台后试图推动西方国家在跨国基础设施领域加强协调与合作,形成一个整体上可以与“一带一路”相竞争的倡议。这方面的标志性进展,是2021年6月七国领导人峰会提出的所谓“重建更好世界”(B3W)计划,以及2022年七国集团峰会重新发起的“全球基础设施与投资伙伴计划”(PGII)。

本文对西方现有跨国基础设施联通计划进行梳理,分析相关计划的主要特征和展望其未来走向,在此基础上尝试分析对“一带一路”倡议的潜在影响。

一、西方基础设施投资国际合作倡议的基本进展

第一,日本:从“高质量基础设施合作伙伴关系”到“亚非增长走廊”。日本长期通过官方发展援助推动海外基础设施互联互通的重要传统,其重点主要在东南亚地区。2015年,日本提出了“高质量基础设施合作伙伴关系”计划,五年内为相关项目提供的财政预算为1100亿美元。同时,日本推出了基础设施出口促进计划,决定从 2017 年起每年对基础设施出口的支持接近翻倍。此外,日本也积极推动基础设施投资全球标准的制定,并且与印度提出了“亚非增长走廊”计划,与欧盟建立日欧可持续连通性与高质量基础设施的伙伴关系。

第二,欧盟:从“欧亚互联互通战略”到“全球门户计划”。欧盟是全球发展援助重要来源。随着“一带一路”影响力不断提升,欧盟加强了对基础设施领域国际合作的重视,并日益将注意力转向欧亚地区。欧盟委员会在2018年提出的“欧亚互联互通战略”,由于受到了新冠疫情和欧盟领导层换届等因素的冲击,又分别在2021年7月和12月又提出了“全球互联欧洲”战略以及“全球门户计划”。

第三,美国:“蓝点网络计划”与“三海倡议”。特朗普政府时期,美国对“一带一路”的态度从“温和的怀疑”转为“强烈的反对”。2019年11月,美、日、澳三方在“印太商业论坛”上发起“蓝点网络”计划,试图通过多利益攸关方的模式,建立全球基础设施建设发展标准,经合组织也逐步这一进程,力争通过循证体系建立、多方利益攸关方动员以及认证框架设计等多环节,为蓝点网络提供技术支持。此外,美国也和欧盟一起参与了在中东欧基础设施建设合作的“三海倡议”,作为与中国开展竞争的重要手段。

第四,英国和澳大利亚聚焦特定领域与区域的倡议。英国在2021年11月格拉斯哥气候大会上发起“清洁绿色倡议”。澳大利亚提出了“太平洋进阶”计划,加强在南太地区的基础设施建设投资。

二、西方国家基础设施投资伙伴计划的主要特征

第一,强调价值观驱动。“重建更好世界”倡议明确把价值观导向列为其基础设施建设合作计划的首要因素。价值观导向要求项目参与的主体,无论是援助国还是受援国,必须是美国定义的所谓“民主国家”。

第二,强调调动私人资本的参与。一方面,私营部门被认为可能是未来基础设施融资的一个重要主体。另一方面,西方国家对私人资本的偏好,导致其有意强调对国有企业透明度的担忧。

第三,强调绿色可持续。拜登试图将美国重新带回绿色可持续发展的轨道,在其倡导的全球基础设施合作倡议中推动凸显绿色可持续因素。

第四,侧重社会性基础设施。与“一带一路”建设侧重硬件基础设施不同,西方国家的发展合作倡议一直侧重社会性基础设施或者“软基础设施”的建设,包括教育、科技、医疗卫生和文化等社会事业,并且强调规则和标准的制定。

三、“全球基础设施与投资伙伴计划”的前景

第一,七国集团内部合作的前景并不乐观。各方在如何实施计划方面并未达成共识,也未采取实质性的一致行动,合作前景尚不明朗。美欧日能否达成政策与行动的协调一致,将是关键因素。

第二,强调调动私人资本的参与,缺乏明确的融资计划。该倡议强调了对私人资本的调动与吸引,但并没指出实现这一目标的具体手段。如果要动员私人资本进入该领域,发达国家必须在融资和保险手段上有机制上的重大创新,改变资本的风险与回报的比率。

第三,清洁电力项目可能成为优先资助领域。西方发达国家长期以来都批评“一带一路”建设中的煤电等高排放项目,开发清洁电力项目很可能是一个重要的回应。从过去十年来看,可再生能源领域是吸引最多私人投资的基础设施领域,占到30%。此前美国与欧盟在这一领域有着较多的发展融资实践,比如“电力非洲倡议”与“电气化金融倡议”。

第四,“印太”地区可能成为该倡议首要的合作对象。东南亚地区作为美国推动印太战略的关键节点,将会是的一个优先选择合作对象。此外,印度是美国力图拉拢的另一个重要对象。印度作为四边机制(QUAD)的成员国之一,与美国在印太战略下的合作肯定会不断加深,很可能会成为优先合作对象。

第五,不大可能真正惠及发展中国家。西方国家提出有关倡议的主要目的是为了遏制中国“一带一路”倡议的影响力,并不是真正有意去推动全球发展。此外,西方国家的官方援助机制存在重大缺陷,导致大量资金流入本国政府机构及企业,难以真正惠及援助对象国。

四、与“一带一路”建设互动的三种情景

第一,对“一带一路”建设构成更多挑战

“全球基础设施与投资伙伴计划”的提出,可能意味着西方国家走向形成对“一带一路”的竞争战略。西方国家近年来一直持续在人权、债务、绿色可持续性以及地缘政治层面对“一带一路”进行抨击。首先,这将加剧全球发展治理领域的规则和话语权斗争。美国等发达国家可能试图通过协调行动构建起一套西方主导的价值观念、规则与标准的体系,从而打压“一带一路”建设项目。其次,西方国家的倡议可能抬升全球基础设施建设的成本。西方国家机构及企业在高质量基础设施项目上同中国企业展开争夺,很可能会对中国企业形成更大竞争压力。

第二,与“一带一路”并行不悖

七国集团的“全球基础设施与投资伙伴计划”仍有较大不确定性,因为还存在西方国家的内部共识仍然不足、融资机制的细节并不确定、发展中国家的反应还存在疑问等问题。可以预计,尽管这将对“一带一路”建设形成一定的冲击,但“一带一路”推动近十年来已取得了扎实有效成果,难以被“全面替代”。而且发展中国家的基础设施投资需求巨大,其发展空间足以让各国大幅增加投资。

第三,开展良性竞争的可能性

“一带一路”建设并不构成对西方发展融资体系的威胁,两者具备良性互动的可能性。中国大部分发展资金流入了西方发展金融机构较少涉足的国家和部门,事实上形成了对既有发展融资体系的有效补充。西方合作倡议的提出,可能会调动私营部门更多参与全球发展领域的投资,推动社会利益导向而非单纯利润导向的投资潮流,这一举措是对西方国家过去三十多年来主导的新自由主义全球化模式的适当纠正。如果能够真正能够有效落实相关资金承诺,超越狭隘的权力政治思维,可能会对全球发展产生积极的意义。

(李冰,中国社会科学院亚太与全球战略研究院助理研究员;谢来辉,中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员。本文摘自《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2022年第5期。)

分类: 全球治理
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