张春:全球发展倡议与中非发展命运共同体的构建
2022年09月10日  |  来源:当代世界  |  阅读量:1936

在百年变局和世纪疫情叠加共振的背景下,习近平主席出席2021年9月第七十六届联合国大会一般性辩论时提出全球发展倡议,推动整个国际社会对发展问题“再聚焦”,对可持续发展目标“再承诺”,对全球伙伴关系“再提振”,对国际发展合作“再激活”,得到国际社会高度赞赏和普遍欢迎。全球发展倡议不仅是中国为国际社会提供的又一重要公共产品,更是中国在全球发展领域发挥引领作用的旗舰项目,对践行“不让任何人掉队”理念、构建中非发展命运共同体意义重大。

世界新动荡变革期下的非洲发展困境

自2014年全球大宗商品价格下跌以来,非洲进入一个新的发展低潮期,且这一低潮期可能持续较长时间:一方面体现在持续近20年的“非洲崛起”逐渐褪色并被新冠肺炎疫情所终结,另一方面体现为国际社会对非洲发展支持力度的大幅下降。

从内部动力看,在经历了1994—2014年长达20年的持续快速增长之后,非洲可持续发展遭遇重大挫折。一方面,非洲经济持续增长的中长期态势不容乐观。考察冷战结束后的非洲经济发展历程可以发现,尽管在1995年和1996年非洲经济有明显增长,但“非洲崛起”很大程度上集中在2000—2014年间。自2014年起,非洲经济先后遭受大宗商品价格下跌、中美经贸摩擦及新冠肺炎疫情等因素冲击。特别是在疫情影响下,2020年非洲经济出现半个世纪来的首次逆增长,增幅为-2.1%。2021年,非洲经济增速恢复至4%,国际货币基金组织预测非洲2022年增速仅为3.7%。非洲发展银行认为,到2024年以前非洲经济增速都不太可能恢复到4%以上。如果以可持续发展目标来衡量,疫情事实上使非洲发展“不进反退”。例如,以2015年美元价格计算,疫情使非洲人均国内生产总值(GDP)倒退了10年:2020年为1564美元,仅与2010年水平(1531美元)相当。从减贫角度看,疫情使非洲过去20年的努力化为乌有,超过4000万人陷入极端贫困。

另一方面,非洲发展的宏观环境急剧恶化,资金缺口持续拉大。21世纪初“非洲崛起”的乐观气氛推动非洲多数国家采取积极的财政政策和国家发展战略。但自2014年起,日益严峻的国际收支平衡风险和快速上升的债务风险与疫情相叠加,使非洲发展的宏观环境短期内难以改善。例如,非洲发展银行在疫情暴发前估算,非洲基础设施投资年度总需求在1300亿—1700亿美元之间,年度融资缺口在680亿—1080亿美元之间,其中的公共卫生基础设施融资缺口约为每年260亿美元。而疫情明显放大了资金缺口:预计在2022—2024年间,非洲可能需要4840亿美元用于应对疫情和实现经济复苏。财政收入下降使非洲各国债务风险迅速上升。2014年,非洲有30个国家存在债务风险,其中低风险国家11个、中风险国家14个、高风险国家仅5个;到2020年,面临债务风险的非洲国家已增至38个,其中低风险国家1个、中风险国家16个、高风险国家15个,还有6个国家已经陷入债务危机。

从外部支持看,发达国家对非洲发展的支持自2014年起呈明显下降态势。在2008年全球金融危机之后,经合组织发展援助委员会(OCED-DAC)成员国对非洲的发展援助曾经历持续增长,但自2014年起开始下降,到2019年才恢复到2013年的水平(不考虑通货膨胀的情况下)。而在疫情暴发后,2020年非洲所得经合组织发展援助委员会的援助额并无明显增长,其在经合组织发展援助委员会全球援助中所占比例事实上还呈下降态势(见图1)。

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图1 经合组织发展援助委员会成员国对非洲提供的发展援助,2008—2020年

资料来源:作者根据经合组织发展援助委员会数据制作,参见https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/idsonline.htm

尽管经合组织发展援助委员会官方宣称,其成员国在2020年共向全球提供1612亿美元的对外援助,比2019年实际增长54亿美元,增幅为3.5%。但这一增长主要体现为抗疫援助,共计约120亿美元。这意味着,相比2019年,经合组织发展援助委员会成员国的对外援助额事实上减少了66亿美元。尽管缺乏援助非洲的细分数据,但结合图1推测,情况不容乐观。

发达国家在对非洲援助中有其虚伪性。一方面,对比2008年全球金融危机和新冠肺炎疫情危机可以发现,发达国家事实上大幅降低了对国际发展合作的贡献。两次危机的最大差异在于,2008年全球金融危机是西方引发的,无论是国内救援还是对外援助,救助对象都是西方自身;而新冠肺炎疫情属于不可抗力,对外援助并非自救。因此,2008年时经合组织发展援助委员会成员国提供的援助非常多;但在新冠肺炎疫情面前,除少数国家外,绝大多数经合组织发展援助委员会成员国的对外援助都呈明显下降态势(见图2)。

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图2 经合组织发展援助委员会成员国提供的对外援助,2008年与2020年对比

资料来源:作者根据经合组织发展援助委员会数据制作,参见https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/idsonline.htm

另一方面,发达国家通过协议锁定疫苗,使非洲业已严峻的“免疫鸿沟”再度加剧。根据世界卫生组织数据,截至2022年3月底,尽管非洲新冠肺炎确诊病例数在世界各地区中最少,但其疫苗接种率也低得令人吃惊:每100人中接种疫苗剂次仅为25.4剂,与之相比,西太平洋地区则高达208.1剂,即平均每人都接种了两针疫苗;就每100人中完成两针疫苗接种的比例而言,非洲仅为12.35%,而西太平洋地区高达81.39%。虽然有观点认为,非洲人是出于殖民历史记忆对接种疫苗存在某种担忧而导致接种率较低,但更关键的事实是,非洲难以获得充足的疫苗。这其中一个重要原因是西方发达国家往往通过与疫苗生产商签署保密协议而提前锁定疫苗产量,这不仅使真正可流通的疫苗数量大为减少,更哄抬了疫苗价格——因为各国锁定疫苗的协议价格并不透明。根据联合国儿童基金会(UNICEF)的数据,截至2022年3月,由于经费及其他原因,非盟仅为整个非洲锁定了4.86亿剂疫苗,这一数量甚至比日本、英国等都要少得多(见图3)。

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图3 主要国家和地区利用协议锁定疫苗(亿剂)情况

资料来源:UNICEF COVID-19 Vaccine Market Dashboard, https://www.unicef.org/supply/covid-19-vaccine-market-dashboard#, 数据截至2022年3月31日

全球发展倡议对非洲发展的重要意义

全球发展倡议是在联合国2030年可持续发展议程落实滞后且受新冠肺炎疫情冲击的背景下提出的,对面临严峻发展困难的非洲地区尤为重要。通过与《中非合作论坛—达喀尔行动计划(2022—2024年)》、《中非合作2035年愿景》、非盟《2063年议程》及联合国2030年可持续发展议程等有效对接,全球发展倡议可为非洲提供更为强劲的复苏动能,促进非洲可持续发展目标的实现和中非发展命运共同体的构建。

第一,全球发展倡议可帮助非洲“加速行动”,推进联合国可持续发展目标的实现。尽管国际社会对联合国可持续发展目标制定的热情很高,但自2006年启动落实以来,在逆全球化和民粹主义的冲击下,各国的落实步伐明显过于缓慢。因此,联合国在2019年提出可持续发展目标“行动十年”计划,呼吁国际社会加大行动力度以确保到2030年实现可持续发展目标。疫情的暴发使实现“行动十年”计划的条件不再充分。根据联合国开发计划署(UNDP)的场景模拟研究,即使是在疫情并不严重的普通疫情场景下,可持续发展目标的实现前景也不乐观。而当前的疫情显然已超过普通疫情水平,达到了严重疫情即疫情长期持续、病毒持续变异的程度。因此,只有实行“加速行动”,采取包容性绿色增长的针对性干预,包括在国家治理、社会保障、绿色经济和数字化等方面实现整合性政策,才可能有效缓解疫情冲击,帮助各国重回实现可持续发展目标的快车道。以可持续发展目标一(SDG-1)即全面消除贫困为例,疫情使全球贫困发生率重回12%左右。如使全球贫困发生率降至6%的水平,在采取“加速行动”的情况下到2030年可能实现这一目标,而如果不采取“加速行动”则要到2050年才能实现(见图4)。由于非洲是全球贫困发生率最高的地区,因此中国提出的全球发展倡议对非洲采取“加速行动”可谓“及时雨”。

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图4 可持续发展目标一的场景模拟资料来源:UNDP, “Assessing COVID-19 Impact on the Sustainable Development Goals,” https://data.undp.org/content/assessing-covid-impacts-on-the-sdgs/

第二,全球发展倡议可有效整合中国的国际发展承诺,提升中非发展合作效率。全球发展倡议的提出,可使中国的发展合作与市场合作实现更为有效的平衡。在落实联合国千年发展目标的努力中,中国的减贫贡献占全球76%;目前,中国已提前10年实现了联合国2030年可持续发展议程的减贫目标。在促进自身发展的同时,中国承诺努力促进国际发展,并与伙伴方共同制定了多项长期合作愿景,如2018年11月的《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》,2021年11月的《中非合作2035年愿景》等。在全球发展倡议提出之前,与重点促进市场合作的“一带一路”倡议相比,中国的国际发展承诺系统性还不明显。全球发展倡议提供了整合中国国际发展合作的框架,并将推动发展合作与市场合作两大支柱平衡发展。

从非洲来看,这一平衡发展的作用会更为明显。一方面,《中非合作2035年愿景》为中非全方位合作提供了中长期战略指南,可使每届论坛的3年行动计划变得更加合理。另一方面,全球发展倡议为中非合作补足了发展合作的战略框架。传统上,中非合作包括政治、经济、安全、人文及国际合作五个支柱,但无论是2006年的“八项举措”还是2015年的“十大合作计划”,以及2018年的“八大行动”和2021年的“九项工程”,发展合作都是其中的重要方面。因此,以全球发展倡议统领中非发展合作,并成为中非合作的第六大支柱,将极大促进中非发展合作的深入推进。

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在肯尼亚内罗毕马萨雷,一名志愿者(右一)给学生们上课。(新华社图片)

第三,全球发展倡议可有效发挥中国资金的额外性和催化剂功能,缓解非洲发展筹资困境。全球发展倡议是在国际社会特别是非洲面临巨大筹资困难的背景下提出的。全球发展倡议通过统筹中国的国际发展合作资金,并提升其额外性和催化剂效应,可为缓解国际社会特别是非洲的发展筹资困难作出重要贡献。额外性和催化剂都是国际投资的重要原则。前者指投资于其他投资者尚未进入或不愿进入的国家、部门、地区、资本工业或商业模式;后者指涌入商业投资者特别是当地投资者聚集的领域从而提升资本利用效率,也可能是通过其投资带动其他投资者加入从而实现一种杠杆作用。

全球发展倡议强调坚持普惠包容,并强调重点推进减贫、粮食安全、抗疫、发展筹资、气候变化和绿色发展、工业化、数字经济、互联互通等领域合作,其重点关注的脆弱国家多数位于非洲。换句话说,普惠包容和行动导向两个方面,凸显的是全球发展倡议对传统援助方不愿关注的国家、地区和部门等方面发挥的额外性作用。

全球发展倡议强调的坚持发展优先、以人民为中心、创新驱动、人与自然和谐共生等原则,凸显了中国资金的催化剂作用,即通过促进既有国际发展努力、推动全球发展进程的协同增资,从而加快联合国2030年可持续发展议程的落实步伐。同时,全球发展倡议的资金可与以“一带一路”倡议为核心的市场合作相结合,形成“发展+合作”双轨并行、相互促进的新型发展促进方法,发挥援助资金与市场投资的强大资本动员能力或杠杆作用。例如,无论是亚洲基础设施投资银行还是金砖国家新开发银行,其杠杆功能都越来越明显,撬动了大量的市场资金。此外,全球发展倡议通过为私人资本不愿或难以进入的项目注入前期启动资本,也将极大地带动私人资本进入,从而提升其催化剂效应,缓解非洲的资金困境。

中非发展命运共同体的构建路径

伴随人类命运共同体的构建,全球发展命运共同体的构建也要从基本模块抓起。以良好的中非发展合作为基础,全球发展倡议将明显加速推动中非发展命运共同体的构建。当然,这仍是一个长期的过程,需要将中非双方以及整个国际社会的发展愿景紧密结合,通过短期政策、中期战略、长期愿景分阶段落实,使中非发展命运共同体成为全球发展命运共同体构建的示范工程。

第一,将每3年一届的中非合作论坛部长级会议所制定的行动计划作为中非发展合作的短期行动策略,不断夯实中非发展命运共同体的基础。尽管每届论坛的行动计划都存在差异,但其核心要素及结构大致是相似的。回顾自2000年以来历届论坛的行动计划可以发现,贸易促进、投资驱动、减贫惠农、卫生健康、科技创新、绿色发展、人文交流以及和平安全都是核心要素。其中,减贫合作、公共卫生、技术转移、绿色发展、人力资源等都是中非发展合作的传统领域。尽管不同时期国际环境和中非发展优先次序存在差异,但对中非合作论坛的行动计划而言,更多是依据不同的背景对优先次序作适当调整。随着《中非合作2035年愿景》的制定和全球发展倡议的提出,今后的论坛行动计划将拥有更为合理的逻辑,各行动计划之间的相互衔接将更为顺畅,中非发展合作效益将更为明显。

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中国专家组成员在布基纳法索中西大区水稻示范区查看苗情。(新华社图片)

第二,每10—15年作滚动式中期战略规划,特别是要实现《中非合作2035年愿景》与非盟《2063年议程》十年执行规划的高水平对接。由于启动规划时间不同,《中非合作2035年愿景》启动之际,事实上非盟《2063年议程》的第一个十年执行规划(2014—2023年)即将结束,第二个十年执行规划尚未制定。因此,短期而言,在推动《中非合作论坛—达喀尔行动计划(2022—2024年)》落实的过程中,应密切关注非盟《2063年议程》的第一个和第二个十年执行规划的衔接问题,并根据第一个十年执行规划的实现水平,及时调整《中非合作2035年愿景》的具体执行方案。

根据非盟2022年初发布的评估报告,到2021年底,非盟《2063年议程》的20个衡量指标中,仅2项目标的实现率超过80%,另有3项目标的实现率超过70%,实现率在50%—60%之间的目标有4个。换句话说,实现率超过50%的目标仅9个,不到总数的一半。更值得关注的是,与2019年的第一次评估相比,有4个目标出现了倒退,其中目标1和目标15倒退超过20个百分点,目标9的倒退幅度更是难以衡量(见表1)。目前看来,非盟《2063年议程》第一个十年执行规划整体上将不能如期实现,因此其第二个十年执行规划的使命很大程度上已经明确,中非合作到2035年的中期战略应优先体现在两个方面:一方面是基础相对较好且对非洲发展有重大促进作用的目标,包括目标3、目标10及目标13;另一方面则是基础较差,但对非洲民生意义重大的目标,包括目标1、目标2、目标4、目标9及目标16。

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资料来源:AUDA-NEPAD, Second Continental Report: On the Implementation of Agenda 2063, Johannesburg: AUDA-NEPAD, February 2022, p. 4

第三,着眼中国第二个百年奋斗目标、非洲第一个百年目标(非盟《2063年议程》)及联合国2030年可持续发展议程对接的高远视角,考量非洲的长期发展愿景并作出灵活调整。由于中国的第二个百年奋斗目标和非洲的第一个百年目标均已设立,因此重点是联合国发展议程的后续议程。首先,需要思考联合国2030年可持续发展议程聚焦群体的演变。21世纪以来,联合国2030年可持续发展议程一方面聚焦减贫或者说关注“穷人”,另一方面聚焦“性别”议题,主要是指“女性”群体。因此,界定联合国2030年可持续发展议程后续议程的聚焦群体就相当重要。目前主要有两个候选群体,一是“年轻人”,二是“病人”。前者自“阿拉伯之春”后被广泛关注,后者则因疫情而高度凸显。其次,需要思考国际发展筹资体系的建设。中国已经并继续为国际发展筹资作出重要贡献,全球发展倡议便是最新例证。中国对整个国际发展筹资体系的贡献仍在提升之中,有必要以中国贡献推动升级版“共同但有区别的责任”原则建设,即发达国家真正兑现其国民生产总值(GNP)0.7%对外援助的承诺;新兴发展伙伴参照气候变化的国别自主贡献原则,设定对外援助的自主贡献目标;而发展中国家或受援国则要设定自己的国内资源动员目标(见图5)。如果升级版“共同但有区别的责任”原则得到有效体现,中国贡献特别是全球发展倡议的国际能见度也将大大提升。

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图5 共同但有区别的责任原则2.0版本(资料来源:作者自制)

分类: 全球治理
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