新冠肺炎疫情的全球大暴发客观上形成对全球治理、国家治理、地方治理的综合考验。中国防控疫情的成功经验再一次证明，在全球化时代，面对诸多复杂、多元、多层次相互交织的全球公共议题，任何一个层面的高水平治理对于全局来讲都是不可或缺的。后疫情时代，在逆全球化、单边主义、民粹主义的多重挑战下，协调国家与国际社会、国内社会三者之间的关系成为世界各国共同面临的重要任务。如何合宜地界定并进一步探讨全球治理、国家治理与地方治理三个层面之间的共融互动关系变得尤为重要。

国家治理是全球治理的重要基础

全球治理理论从诞生到发展，始终伴随着国家如何在场的争论，这也使得全球治理中国家的定位构成理解全球治理的关键维度。全球治理的逻辑起点是国际社会的“无政府性”，即在缺乏中央权威的国际体系中，强调多元主体的协同共治。这构成了全球治理的基本价值预设。相比而言，国家治理的逻辑起点则在于国内社会的“有政府状态”。从治理方式上看，国家治理的基础正是通过国家公共权力的代表——政府来实现的。国家治理的范围严格局限在一国的领土范围之内，具有强制性、单向性、等级性等特征；全球治理则致力于在超越根据领土划分的空间上，解决跨国性的公共问题。

全球治理与国家治理存在着显著的差异，但两者并非相互对立与矛盾的正题和反题关系。实际上，在全球治理实践中，国家从未离场和缺位。一方面，国家是国际关系与国际事务最基本、最主要的行为主体，国家构成了全球治理的基础；而全球治理所涉及的各种议题都与国家息息相关，这从根本上决定了各国政府才是解决国内外公共问题的最终责任主体。另一方面，在各种类型的全球治理主体中，国家拥有更高的治理能力与合法性，全球规范的落地主要依靠国家来完成。在各个领域中全球问题的真正解决，归根结底还是要回到国家的边界之内。因此，有效的国家治理是全球良治的核心要义，离开国家，全球治理会成为无源之水、无本之木。

全球治理与国家治理的互为外部性

在高度互联互通的国际社会中，国内问题国际化与国际问题国内化双向运行的内在逻辑使国家治理与全球治理呈现出愈发明显的互为外部性特征。

首先，如果一个国家无法在国内层面进行有效治理，那么这种国内的失序或弱序状态就会通过各种途径向外部世界输出负面影响，甚至演变成区域乃至全球性的危机。2008年全球金融危机正是由于美国国内治理失效引发的，其导致的全球经济衰退直到今天依旧尚未消弭。

其次，在全球化时代，判断一个国家是否在国内实施了有效治理的一个重要标准是，这种国内治理在实现本国利益的过程中，是否损害了其他国家和民众的利益。尽管国家治理是一个国家对国内公共事务的治理，但这种治理归根结底是在全球化语境中进行的。如果国内治理是以增加全球治理的成本为代价，那么它就不是全球良治所需要的国家治理。从这个层面上讲，只有严格控制国家治理的负外部性，才有助于促进国家治理与全球治理的统一与互动互融。

可以看到，世界范围内的金融贸易、气候变化、公共卫生等议题既是全球性的，又深刻影响着每一个国家。全球治理所依托的普遍性国际规范，也会在不同程度上对国家的治理行为产生影响，成为国家制定国内政策与议题选择的重要考量因素。基于此，越来越多的国家倾向于不断改革和完善国内的相关制度机制，以表达对全球治理机制与制度的认同和落实。这也有助于国家更好地参与国际事务。

地方是国家治理与全球治理最活跃的场所

随着地方与国家、超国家层面的联动日益密切，地方的主体性不断被激发，不仅成为国家治理中最活跃的场所，亦成为全球治理在国内范围中的拓展和延伸。全球治理本就是一种多层次实践，应当被视为一个包容性的框架。因此，对全球公共事务的治理不能只在国家与政府层面进行。

在全球治理内化与地方治理外化持续相互作用并彼此渗透的新阶段，无论是全球治理、国家治理还是地方治理都在经历明显的职能转变。首先，对于全球治理来讲，如何进一步打通国际社会与国内社会的分野，将两者作为一个整体的存在共同进行治理已经愈发成为全球治理研究与实践的重要挑战。其次，无论在超国家、国家还是次国家领域，越来越多元的治理主体正与国家分享治理权，但这并没有动摇国家在全球治理和地方治理中的主导地位。相反，鉴于国家所拥有的公共权力与资源，其在事实上正通过转变角色与定位，成为各个层面治理事务的总协调者。这反过来也在不断要求一国的中央政府变得更加强大，从而有能力在介入全球和地方事务时整合各种资源，协调各治理主体趋向共同的目标。最后，基于全球化所带来的网络化、多中心的地方治理变革，全球治理、国家治理已经深刻嵌入地方治理的模式、策略和路径当中，并在不同层面影响着地方治理的过程与结果。无论是全球治理还是国家治理，都需要地方治理的密切配合。地方直面全球治理浪潮的情形日渐分明，并且在特定的时空情景下，全球事件甚至能够在一定时期内持续占据地方治理议程的中心，而国家所承担的各项治理任务最终也需要通过地方治理的方式予以消化和落实。

迈向整体善治的治理

随着人类知识的进步与治理能力的不断提升，全球治理、国家治理、地方治理三个层次的互动关系已经日益呈现出统一性、互融性特征。在后疫情时代，进一步维护和推动这一良性互动状态不仅有助于全球、国家、地方三个层次的治理向整体善治的目标迈进，更有助于为塑造一个以全人类共同价值为精神内核的全球秩序提供更加开放的框架。然而，我们也必须看到，当今世界百年未有之大变局加速演变，传统地缘政治回归、全球发展失衡加剧、新一轮科技革命和产业革命深入推进以及逆全球化思潮在全球范围内兴起等一系列现实问题，给全球治理、国家治理与地方治理的共融互动关系发展带来了诸多挑战，这些现实挑战的复杂性与紧迫性，呼吁全人类共同深刻反思并寻求各治理层次协同应对的新出路。

作为全球治理体系中越来越重要的变量，中国亟须在准确把脉全球治理特点与发展逻辑的基础上，积极应对新环境与新变化，以更加合理的方式发挥好“集中力量办大事”的制度优势，更有效地实现国内国际两个大局的良性互动。第一，在全球治理层面，坚持全球关怀、国际视野，遵循全球治理的规律和世界发展的潮流，继续推动以构建人类命运共同体为目标的全球治理。针对逆全球化不断加剧的情况，要在人类命运共同体理念的指导下，继续倡导人类整体命运与利益的休戚与共，尊重差异并寻求合作，推动全球治理朝着开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。第二，在与全球治理的良性互动中推进国家治理体系与治理能力的现代化，积极参与制定全球治理新制度与新规则。密切关注人类面临的重大公共事务，从本国的治理出发，为全球治理作出积极贡献。第三，在地方治理层面，随着中国更深入地融入全球化体系，地方治理也将面临更大的挑战。为此，要提升应对各类危机以及处理各种复杂问题的能力。这不仅需要进一步协调党的组织领导能力、政府的行政负责权力和社会公众以及媒体的参与型、监督型权力，还必须在新情况和新条件下与时俱进地更新治理路径。总而言之，后疫情时代，三个层次的治理充分发挥各自优势且相互配合、良性互动，才能最大程度地实现对人类公共问题的有效应对。

（作者为苏州大学政治与公共管理学院、苏州大学地方治理研究院）