朱杰进:金砖合作与全球发展倡议的实践
2022年08月04日  |  来源:SIISS  |  阅读量:781

2021年9月21日,习近平主席在第76届联合国大会一般性辩论上提出了全球发展倡议,核心是“六大原则”和“八大优先领域”。六大原则分别是:(1)发展优先。(2)以人民为中心。(3)普惠包容。(4)创新驱动。(5)绿色发展。(6)行动导向。八大优先领域:(1)减贫。(2)粮食安全。(3)抗疫和疫苗。(4)发展筹资。(5)气候变化。(6)工业化。(7)数字经济。(8)互联互通。

金砖合作非常契合全球发展倡议,是全球发展倡议的具体实践。其中,尤其是构建金砖国家新开发银行和应急储备安排是全球发展倡议的生动实践,体现了全球发展倡议中的“行动导向”原则和“发展筹资”优先领域。

关于如何看待“金砖合作”,习主席在金砖领导人厦门会晤中指出,观察金砖合作发展,有两个维度十分重要。一是要把金砖合作放在全球发展的历史进程中来看。二是要把金砖合作放在五国各自发展和共同发展的历史进程中来看。关于如何看待“金砖新开发银行”和“金砖应急储备安排”,习主席在金砖领导人乌法会晤中指出,金砖合作,从无到有,从小到大,涵盖经济、金融、贸易、政治、安全、人文交流等多个领域,金砖新开发银行和应急储备安排的构建,充分证明了金砖合作的有效性和行动力。

通过金砖应急储备安排和金砖新开发银行这两个具体案例来看看金砖合作是如何实践全球发展倡议的,尤其是金砖国家在实践全球发展倡议过程中,如何做到了合作共赢,从而为我们在更广泛意义上实践全球发展倡议提供一点启示和参考。

金砖应急储备安排被称为金砖国家自己的“国际货币基金组织”,金砖新开发银行被称为金砖国家自己的“世界银行”。为更好地分析应急储备安排和新开发银行的形成过程,我将聚焦巴西和中国在构建金砖国家应急储备安排,印度与中国在构建金砖国家新开发银行中的互动。之所以做这种选择,并不代表其他金砖国家不重要,而是因为:(1)巴西是金砖应急储备安排倡议的提出国,印度是金砖新开发银行倡议的提出国,且两国都是代表借款国的角色;(2)无论是在应急储备安排还是在新开发银行的谈判中,中国由于拥有巨额的外汇储备以及丰富的金融稳定和发展融资经验,对这两个倡议能否落地发挥着关键作用,扮演了出资国和股东国的角色。

在构建金砖应急储备安排上,巴西和中国中共同发挥了引领的作用。作为长期遭受金融危机侵害的拉美国家,巴西对构建发展中国家自身的金融安全网有着强烈的需求,更多是从应急储备安排借款国的角度来发挥作用。而中国作为拥有巨额外汇储备的发展中大国,更多是从应急储备安排出资国的角度考虑,希望通过应急储备安排的建设,来充实金砖合作的内涵,强化金砖国家集体应对金融危机的能力,从而提高金砖国家在全球治理中的影响力。

在谈判过程中,巴西和中国存在着“借款国”和“出资国”的偏好差异,但共识是金砖应急储备安排要能促进金砖国家各自发展和共同发展的历史使命。本着这样的共识,双方克服了偏好的差异。

在出资规模和投票权分配上,中国提议2400亿美元,而巴西提议500亿美元,双方达成的妥协方案是1000亿美元,其中中国出资410亿美元,巴西、印度、俄罗斯各出资180亿美元,南非出资50亿美元。为了避免任何一个国家的影响力过大,金砖应急储备安排5%的投票权在五个创始成员国之间平均分配,95%的投票权按照出资额来分配。这样,中国获得了金砖应急储备安排39.95%投票权,巴西、印度、俄罗斯获得18.10%投票权,南非获得5.75%的投票权,使得没有任何一个国家单独获得金砖应急储备安排的一票否决权。

在与国际货币基金组织的挂钩比例上,中国从出资国的角度出发,为保障资金安全,考虑到在金砖框架内对成员国的宏观经济进行监督的政治阻力较大,建议参照清迈倡议多边化初期的做法,金砖应急储备安排与国际货币基金组织挂钩比例为90%。而巴西从借款国的角度出发,提出挂钩比例太高会使得金砖应急储备安排的作用受到削弱,建议挂钩比例要低于70%,双方达成的妥协方案是挂钩比例为70%。

在免除出资义务和提前赎回债权上,中国提出,当面临国际收支和储备问题,或者出现战争、自然灾害等不可抗力事件时,出资国可以免除出资义务,也可申请提前赎回未结清的债权。而巴西提出,出资国应向其他成员国提供必要信息说明理由。双方的妥协方案是在出现不可抗力事件时,出资国可以免除出资义务和提前赎回债权,但需要向其他成员国提供必要信息说明理由。

在秘书处建设上,中国提议参照清迈倡议多边化建立“10+3宏观经济研究办公室”的做法,逐步加强对成员国宏观经济监测能力,将应急储备安排的秘书处与新开发银行的总部同时设在上海,以加强两个机制之间的协调。而巴西指出,两个金砖机构的秘书处同时设在上海,会使得金砖合作进程与布雷森林体系变得相似,提议在巴西里约热内卢设立应急储备安排的秘书处,双方的妥协方案是随后由应急储备安排的部长级理事会来决定是否设立以及如何设立秘书处。

在构建金砖新开发银行上,印度和中国共同发挥了引领作用。作为一个长期依赖从多边开发银行进行融资的发展中国家,印度从借款国的角度提出建立金砖国家新开发银行的倡议,而中国从股东国的角度希望新开发银行的建立,能够加强金砖国家的产能合作以及中国的对外基础设施投资,同时巩固金砖国家的团结,加快全球治理的改革进程。

在谈判过程中,印度和中国也存在着“借款国”和“股东国”的偏好差异,但两国都希望能够通过新开发银行的建设促进各自发展和全球发展,使得双方能够克服一系列分歧,找到了金砖国家团结合作、互谅互让的道路,为推动全球发展融资治理体系的变革注入了动力。

在出资规模和股权分配上,中国提议1000亿美元,按照各国GDP规模来分配股权,而印度提议100亿美元,按照平均分配原则来分配股权,最终双方达成的妥协方案是授权资本1000亿美元,而实缴资本为100亿美元,股权在五个创始成员国当中平均分配。这就使得新开发银行与现有多边开发银行采取了非常不同的特征:五国平分股权,拥有同等的话语权。

在贷款范围上,中国提出,新开发银行应该贷款给包括金砖国家在内的广大新兴经济体和发展中国家,以提高新开发银行在广大发展中国家的国际影响力,而印度提出,新开发银行要聚焦金砖国家,最终双方达成的妥协方案是新开发银行在初期运营应集中在金砖国家,但随着发展要逐步扩大到广大的发展中国家。

在总部和行长选择上,中国提出,上海当之无愧的国际金融中心,拥有得天独厚的资本市场和融资条件,因此建议新开发银行的总部放在上海;而印度提出,建议新开发银行将总部放在新德里,使得其可以更加贴近借款国的需求。最终达成妥协方案是新开发银行的总部放在上海,但首任行长由印度来提名,且行长提名的先后顺序是印度、巴西、俄罗斯、南非和中国,中国位于最后。

总体上看,习主席提出的全球发展倡议是将中国国家治理经验转化成了中国在全球治理领域的一项重大主张。与此同时也要看到,在实践全球发展倡议时如何做到合作共赢,这是我们将全球发展倡议从“倡议”转化为“实践”的关键。

(作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、复旦大学联合国与国际组织研究中心副主任

分类: 全球治理
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