孔元:重塑领导力:俄乌冲突中的英国战略
2022年08月02日  |  来源:国际研究学部  |  阅读量:2625

一、英国与战后欧洲安全结构演变

“二战”之后,英国曾梦想通过与法国结盟,把西欧建设成美苏之间的“第三种力量”。1947年,英法签订《敦刻尔克条约》,建立双边军事联盟;1948年,英法荷比卢签订《布鲁塞尔条约》,成立布鲁塞尔条约组织,组建起一个包含经济、文化和社会合作的政府间防务联盟。但由于英国实力衰退,英美苏三大国体系迅速向美苏两极体系衰变,英国意识到必须将美国引入西欧集体防御体系中。1949年4月,美国会同西欧诸国签订《北大西洋公约》,建立北大西洋公约组织。

1954年,英美加法荷比卢德意九国就重新武装德国达成两项决议,一是吸纳德国加入北约,二是将布鲁塞尔条约组织更名为西欧联盟,并吸收联邦德国和意大利加入。这使得欧洲至少在名义上建立起两套防务体系。在欧洲防务问题上全心全意依靠以美国为核心的大西洋联盟,辅之以支持传统的政府间合作的欧洲组织,从而维持英国在欧洲领导权,也成为英国维持对苏、对欧均势的两全之策。

1965年4月,法德意荷比卢六国外长签订《布鲁塞尔条约》,建立欧洲共同体,欧洲经济一体化进程加速。冷战结束后,法德希望加快推进欧洲一体化,建立包含共同外交和防务政策在内的欧洲联盟(简称“欧盟”),但英国坚持以北约和西欧联盟为核心的西欧防务体系。作为妥协,欧盟成立的同时,西欧联盟延续了下来,被赋予欧盟的“防务臂膀”和北约的“欧洲支柱”的双重功能。直到2009年12月1日《里斯本条约》生效,欧盟共同安全与防务政策正式确立,西欧联盟才随之解散,欧洲安全体系转变为北约和欧盟共同安全与防务机制两套体系。

随着欧洲防务一体化的深化,欧盟体系与北约的竞争关系凸显出来,进而与英国的立场发生冲突。2016年6月24日,英国公投脱欧,英欧围绕外交、安全和防务合作展开数轮博弈,最终没有在这些议题上建立任何正式的磋商或行动机制。2020年12月24日,英国政府与欧盟委员会同时宣布,就英欧未来关系达成协定。但由于外交政策、安全和防务合作不在协议范围内,从2021年1月1日起,英欧之间将没有协调外交、安全和防务政策的框架。

二、欧洲安全的“四方博弈”与英国的边缘化

2016年以来,欧洲安全格局面临拐点,英美欧三边博弈格局向美欧中俄四方博弈演化。四方力量合纵连横,经济安全利益互相交织,使得博弈态势日趋胶着。

第一,美国转向“印太”。美国在冷战时期奉行“欧洲优先”的战略,通过北约体系和支持欧洲一体化建设遏制苏联。冷战结束后,美国地缘政治中心东移,将应对中国崛起视为最大战略任务。2021年拜登上台后,推崇价值观外交和联盟外交,视欧洲为重要的战略盟友,大力修复被特朗普破坏的欧美关系,但为了避免“两线作战”带来的战略消耗,美国在保证不撤出欧洲和北约的情况下,会要求欧洲盟国增加防务支出,同时将之拖入对中国的战略竞争中去。

第二,欧洲提出“战略自主”。对美国退出欧洲的担忧放大了欧洲的战略焦虑,英国公投脱欧则消除了强化欧盟防务建设的障碍。于是以法德为轴心,以欧盟机构防务能力建设为核心的防务计划加速启动。2016 年6月28日,欧盟出台“欧盟全球战略”文件,提出“战略自主”概念,指出软实力不足以应对这个分裂的世界,欧盟需要强化安全共同体建设。

为实现这些目标,欧盟先后启动多项安全和防务倡议,包括评估欧洲现有防务能力状况的国防协调年度审查机制、为防务联合研究提供融资的欧洲防务基金、设立永久性的军事计划和行动指挥部、支持欧盟成员国深化防务合作的“永久结构性合作”框架、为欧盟军事行动提供欧盟预算外融资的欧洲和平基金。2018年6月,欧盟9国国防部长签署欧盟干预倡议意向书,谋划组建独立的欧洲军队;2019年9月10日,提出要打造一届“地缘政治委员会”,宣示在2025年前将欧盟建设为真正的防务联盟;2022年3月21日,通过 “战略指南针”行动计划,旨在协调成员国不同的战略诉求,发展共同的欧盟战略文化,规定欧盟将建立多达5000人的快速反应部队,定期进行陆上和海上实弹演习,为建设共同防务联盟迈出坚实一步。

第三,俄罗斯寻求挑战西方。俄罗斯一直试图打造一个能够包容自己的欧洲安全体系,并尝试以不同方式融入欧洲安全体系。但这些示好的举动,都没能阻止北约东扩的步伐。2008年初,美国总统布什表示支持乌克兰和格鲁吉亚加入北约,触及俄罗斯底线,引发俄格战争,2014年乌克兰亲俄政权倒台,引发克里米亚事件。此后,北约通过在中东欧地区军演和部队轮换、部署导弹防御系统等方式加强对俄威慑,俄罗斯则将北约在边境附近的军事集结列为头号军事威胁,双方对峙愈演愈烈,呈剑拔弩张之势。

第四,中国被污名化为欧洲威胁。受“泛安全化”趋势影响,欧洲对华认知趋于负面。俄乌冲突爆发后,欧对中俄协作的疑虑加深,欧盟委员会主席冯德莱恩指出,中俄确立了“无上限”的伙伴关系,双方合作没有禁区;欧盟外交与安全政策高级代表博雷利指责中国表面上支持主权和领土完整,但实际上奉行“亲俄的中立”(pro-Russian neutrality)态度,中欧在俄乌冲突上的立场偏差,加深中欧在经济和政治、意识形态之间的失衡,无疑将进一步妨碍中欧建立战略互信,进而推动欧洲将中俄绑定。

三、英国通过俄乌冲突重振领导力

脱欧后,英对欧影响力下降,在国际格局中被边缘化,焦虑日切。2019年,约翰逊就任英国首相后,推动出台《竞争时代的全球英国:英国国防、安全、发展和外交政策综合评估报告》(以下简称《综合评估》),规划野心勃勃的行动方案。俄乌冲突爆发后,英政府谋得良机,通过多方位介入,积极塑造对其有利的欧洲安全格局。

第一,强化北约领导。《综合评估》指出,北约是英国在欧洲-大西洋地区集体安全的根基,俄罗斯是对英国安全“最严重的威胁”,这意味着英国将北约机制作为对欧、对美开展战略沟通的首要平台。俄乌冲突爆发后,英国增派力量,加强对北约东南部海空域和东北部的保护3月15日,英国主持联合远征军领导人峰会,宣布加强在北大西洋和波罗的海区域的联合演习,并将在波罗的海设立一个地区总部,通过拉脱维亚、立陶宛和伦敦之间的节点建设,加强联合远征军的协调作战能力。

第二,拆解欧洲“战略自主”。由于脱欧失去了参与欧盟共同外交、安全和防务机制的资格,英国转而推动与欧洲国家的双边合作,由此不断侵蚀欧盟共同安全机制的根基。2021年以来,英国同欧洲国家的外交、防务和安全合作基本具备雏形。由于波兰和乌克兰在应对俄国威胁方面的重要作用,英政府一直在加大对两国的支持,特别是对乌克兰。2022年1月21日,英国宣布将成立一个新的英-波-乌三边组织,表明英国在北约等多边机制和双边机制外,还将“小多边”机制视为强化欧洲安全的重要手段。

第三,确保俄罗斯失败。随着战况的推进,英政府开始明确将“普京失败”作为战略目标。2022年4月27日,英外交大臣指出,“乌克兰的战争是我们每一个人的战争”,这意味着英对俄乌冲突的性质认识已经发生质变。尽管没有派出大规模部队参战,英国事实上以其他形式更深和更广泛地介入俄乌冲突。

首先,通过对乌经济援助和对俄经济制裁,发动经济战争。2019年4月11日,英国议会通过《俄罗斯制裁条例》。俄乌冲突升级后,英国议会通过数个修正案,希望通过这一“史上最强有力”的对俄制裁措施,表明英国对乌克兰主权和自决权的坚定支持,确保与俄罗斯往来亲密的人“无处藏身”。俄乌冲突爆发前后,英国政府许诺为乌克兰提供约3.95亿英镑的发展援助。除此之外,英政府还承诺为乌克兰从多边开发银行申请的贷款项目提供10亿美元的担保。为帮助乌克兰重建,英政府还决心与美国、欧盟和其他合作伙伴制定新的马歇尔计划。

其次,不断升级加码对乌军事援助。2022年1月18日,英国宣布向乌克兰提供2000枚NLAWS反坦克导弹,成为“第一个开始向乌克兰提供杀伤性援助的欧洲国家”; 此后陆续增加对乌克兰军事援助。4月26日,英外交大臣声称,区分防御性武器和进攻性武器的时代已经过去了,这意味着英国未来在军援方面将更加大胆果决。

再次,加大信息战部署,应对“混合威胁”。随着“后真相”时代的到来,英国政府将反击俄虚假信息作为作战手段之一。2月下旬,英外交大臣特拉斯设立政府信息中心,负责对俄信息战。在俄罗斯对乌克兰发起特别军事行动后,英国防部的情报披露变成“日更”,公布俄罗斯军队部署信息和行动计划。4月13日,俄外交部发言人指责乌克兰在“英国经验丰富的情报机构的领导下”,通过包装屠杀惨案对俄罗斯发布虚假指控,这意味着英国可能深度卷入了乌克兰应对俄罗斯的宣传攻势中。

最后,连带打击中国。俄乌冲突爆发后,英国一方面极力渲染中国对欧洲的安全威胁,另一方面提出要“预先防范”中国对印太地区的安全威胁。这些做法实际是对北约最新对华立场的回应。2022年6月,北约峰会将通过新的战略构想,通过“中俄绑定”为建构“全球北约”铺路,将构成重要的战略调整。而通过主动表态和积极介入,便成为英国抢占先机、引领北约改革的重要机遇。

(作者为中国社会科学院欧洲研究所副研究员。本文摘自《文化纵横》2022年第6期)

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