陈伟光:数字时代的全球经济治理变革与中国的参与
2022年03月31日  |  来源: 当代世界  |  阅读量:4247

数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态,其发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有,深刻改变了人类社会的生产方式、生活方式和治理方式,成为重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的重要力量。特别是新冠肺炎疫情暴发以来,数字技术和数字经济在支持抗击疫情、助力人类生产生活方面发挥了重要作用。作为数字经济大国,中国积极参与数字时代的全球经济治理体系改革,既是提高国家数字经济治理体系和治理能力现代化水平的内在要求,也是共同应对数字时代全球性挑战的迫切需要,深刻体现了中国维护和完善多边数字经济治理机制的大国责任担当。

数字技术冲击下的全球经济治理新特征

当前,世界各国虽尚未就数字经济议题形成统一的国际规则和国家间相互协调的治理体系,但数字经济的双边、多边与区域机制发展迅速。数字经济与生俱来的高创新性、强渗透性、广覆盖性不断推动经济全球化及其治理的转型升级,数字科技公司、主权国家和国际组织间的互动和博弈也将推进全球经济治理体系变革。

第一,参与全球经济治理的主体更加复杂多元。二战结束以来,国家在重建战后政治经济秩序、提供国际公共产品上发挥着至关重要的作用,主权国家尤其是美国等西方国家是主导战后全球经济治理秩序的重要主体。而数字技术时代的来临催生了大量数字科技公司,由于公众对网络平台的依附以及政府在网络空间的效能缺失,这些数字科技公司的职能可能超越政府主体,从狭隘的网络治理范畴延伸至社会治理乃至国家治理领域。并且,过去参与全球化的公司往往只能是行业的头部企业,而如今像世界电子贸易平台(eWTP)这样的数字科技公司通过发展全球化数字经济基础设施(全球交易服务网络、全球物流服务网络、全球金融支付网络、全球公共服务平台),解决中小企业出口信息获取难、贸易融资难、物流成本高等困难,为发展中国家、中小企业进入全球市场提供了更多机会。此外,区块链等数字技术诞生后带来的分布式技术,以及数字平台带来的社区自治方式,也为个体参与全球治理创新提供了新的渠道。工业时代和数字时代的区别,其实就是一个以产品为中心,一个以顾客为中心。如今,数字经济时代的沉浸式体验和更便捷的交互方式正在将消费者的角色从传统社会生产分工中相对独立的旁观者推向深度参与者。

比特币模型被摆在电脑主板上。(新华社图片)

第二,全球经济治理的对象更加复杂多样。传统的全球经济治理领域大致可分为宏观经济政策协调、贸易投资治理、货币金融治理、能源资源治理及发展与贫困治理等议题。2000年前后,随着数字技术的兴起,全球移动互联网普及速度加快,信息技术迭代更新,深刻改变了传统贸易、金融模式乃至货币形态。除了数字服务贸易摩擦、跨境数据流动问题、私人数字货币造成的潜在系统性金融风险、数字发展鸿沟等传统领域与数字技术融合后所带来的问题,全球治理也更多聚焦于数字技术本身带来的全球性挑战,如源于数字平台企业数字特性与现有监管缺陷而造成的数字垄断问题;源于人工智能技术的快速发展、应用而衍生的伦理及安全风险问题;以及大量在线危害内容的监管和治理问题等。

第三,全球经济治理机制的碎片化趋势更加明显。以布雷顿森林体系为核心的多边机制是全球经济治理的制度基础,但冷战结束以来,区域贸易协定的谈判和缔约如火如荼。伴随着大量区域贸易协定及双边投资协定的签署,全球经济治理制度体系呈现碎片化发展趋势,数字技术冲击使得这一趋势更为显现。21世纪初以来,在全球签订的183个贸易协定中,有108个含电子商务内容,其中80个含电子商务专章;发达国家间签订的6个协定则全部含电子商务专章,且对权利义务的规定更为详实,标准更高。此外,围绕数字经济议题诸多国家已经达成了独立的双边和区域协定,如2019年美国与日本签署的《美日数字贸易协定》,2020年新加坡、智利和新西兰共同签署的《数字经济伙伴关系协定》,同年新加坡和澳大利亚签署的《数字经济协议》。当前围绕数字经济议题尚缺乏统一、系统的全球治理框架,各国从维护自身利益出发,选择不同的数字经济治理模式,致使全球数字经济治理的议程推进十分艰巨。在跨境数据、人工智能、网络安全、加密货币、网络间谍、数字税收、电子商务和在线内容等方面,已经出现了不同的、有时甚至是相互矛盾的规则。

数字时代全球经济治理的三重困境

数字经济给全球治理带来的主要挑战不仅仅在于治理客体的范畴更广、难度加大,还在于传统治理机制失灵以及治理主体间矛盾激化。数字时代全球经济治理面临以下三重困境。

2020年12月15日,非政府组织Avaaz的成员戴着脸书CEO扎克伯格的面具,举着“规范管理我”的牌子,摆出各种姿势。(IC Photo图片)

第一,主权国家政府与私营部门的权力冲突激化。一是数字经济带来货币国家化与自由化的冲突。区块链技术兴起之后,以比特币为代表的私人数字货币横空出世,目前有影响力的加密币已达1万余种,总市值超过1.3万亿美元。比特币、以太币、莱特币等部分加密币已经被广泛用于支付、汇款、结算等金融领域。私人数字货币作为传统金融和新兴技术结合的产物,在发行和流通中常常伴随诸多风险,对金融安全构成巨大威胁。同时,私人数字货币泛滥也对国家主权货币提出日益严峻的挑战。各国央行发行的数字货币是法定货币的数字化,它的出现一方面源于全球经济数字化内嵌式变革的驱动,另一方面则是出于对私人数字货币挑战法定货币主权地位的警惕。纵观历史,私人货币曾被人们普遍接受,因其与国家无直接关系,更具创新性、便捷性和适应性。私人货币和政府部门发行的公共货币一直是共存的,历史上部分私人货币被兑换成安全且流动性好的政府货币也是一种常态。国际货币基金组织曾发文指出,当今世界是以双重货币体系为特征,尤其是在数字时代,央行应主张私人数字货币、央行数字货币两者的共存和互补,而不是二选一的相互替代。但是私人数字货币在国际结算、跨境支付领域可能侵蚀央行数字货币的交易体系,甚至会形成数字货币区,与央行数字货币分庭抗礼。未来两者如何和睦相处是货币数字化的难题。

二是私营部门对主权国家的职能僭越。在数字时代,掌握了数字技术、流量与新型基础设施的数字科技公司早已超越了古典经济学所定义的企业角色,甚至取代传统交易市场,承担起促进商品流通、货币流通、人员流动的职能。同时,由于数字科技公司的全球化扩张趋势,其在舆论操纵、干预媒体自由等层面早已对一国的政治进程造成巨大威胁。根据牛津互联网研究所2019年的报告,45个国家的政客和政党通过虚构粉丝数量或操纵媒体传播来获得选民的支持,其中推特和脸书是主要平台。

第二,国家间的政策分歧和冲突加剧。从全球数字经济治理格局来看,美国和欧盟各自主导了全球最主要的两大数字经济治理体系,其代表了当前数字经济治理的两大政策取向。自20世纪80年代以来美国在全球经济治理中一直倡导“自由主义”,企图凭借其在数字经济领域的优势,构建一套“自由主义”的全球数字经济治理规则,以维护其领先地位,抢占更多的国际市场份额。为避免隐私保护法规对数据施加国别空间身份,促进硅谷数字经济和技术的发展,美国在国内法中制定了网络服务商对第三方侵权承担连带侵权责任的豁免条款,并借助《美日数字贸易协定》《美墨加协定》的谈判推广跨境数据自由流动原则,强调成员方不得对用于经营的跨境数据流动施加限制,禁止缔约方制定计算设施本地化要求,或以源代码强制披露作为在缔约方境内从事经营的条件,限制缔约方数据隐私保护法规对跨境数据流动的“过度”限制,提倡政府公开持有数据。此外,打压中国的数字平台(如抖音海外版、微信),以及对数字领域先进技术严格管控等,都是美国以“数字自由主义”之名行数字霸权主义之实的重要体现。

欧盟自20世纪70年代开始统一区域内数据政策,其政策具有强烈的人权保护色彩以及与美国争夺数字经济市场的特征。一方面,欧盟致力于统一市场的建设,在域内有序推进数据自由流动。2017年,欧盟制定《非个人数据自由流动框架条例》,禁止成员国制定数据本地化措施,保护非个人数据携带权。在产权制度领域,欧盟1996年便制定了《数据库保护条例》,授予数据库特殊权利保护,并于2017年提出对机器生成的非个人数据创设数据财产所有权的立法构想。另一方面,为限制美国数字企业在欧洲的发展,欧盟先后通过1995年《关于涉及个人数据处理的个人保护以及此类数据流动的95/46/EC号指令》及2018年《通用数据保护条例》,制定了严格的个人数据隐私保护政策,限制数据技术企业对欧盟个人数据的收集,并通过竞争法及数字税限制美国数字巨头对欧洲数据市场的蚕食。尽管统一的欧盟“数字服务税”在美国的反对下难产,但法国、西班牙、意大利等欧盟国家仍然出台了数字税征收方案。可以预见,在新冠肺炎疫情持续蔓延与全球经济继续下行交织影响下,未来一段时期内美欧在该领域的分歧和冲突将延续。

第三,全球治理机制间的协调难度加大。尽管二十国集团(G20)、七国集团、经济合作与发展组织以及亚太经合组织等国际组织均已常设数字治理议题,在推动全球数字经济治理中发挥了不可或缺的作用。但对包括印度在内的许多国家来说,1995年由世贸组织主导制定的《服务贸易总协定》仍然是指导所有服务(包括数字服务)的基本框架。而以《美墨加协定》中的跨境数据流动条款、《美日数字贸易协定》为代表的双边及区域协定则代表了当前数字领域最高门槛的制度,其高标准不可避免地对发展中国家构成无形的“发展壁垒”。全球多边主义与区域主义、单边主义的博弈将在未来相当长一段时期内影响全球数字经济治理格局。

在与数据治理密切联系的跨境隐私规制上,美国曾于2011年主导《APEC跨境隐私规则》,尝试以美式规则同化缔约方的电子商务立法,减少与欧盟、澳大利亚、加拿大等经济体在数据隐私方面的分歧。《APEC跨境隐私规则》与美欧曾达成的《安全港协议》(2015年被欧盟废止)和《隐私盾》(2020年被欧盟废止)等接近,但远远不能达到欧盟《通用数据保护条例》的隐私保护标准。尽管美国在所有对外谈判的区域贸易协定中均尝试推广《APEC跨境隐私规则》,但加入并适用该规则的国家和企业不多。截至2018年2月,加入《APEC跨境隐私规则》的国家主要包括美国、日本、墨西哥、加拿大、韩国和新加坡,获得《APEC跨境隐私规则》认证的企业一共有24家,其中美国企业23家,日本企业1家。可见,《APEC跨境隐私规则》尚未获得亚太地区各国的广泛认同。

中国参与数字时代全球经济治理的路径选择

近年来,全球经济数字化发展的趋势愈加明显,传统产业加速向数字化、网络化、智能化转型升级,全球数字经济规模持续扩大。中国凭借强大的国内市场优势,倒逼技术创新与模式转型,大力发展数字技术和数字经济,数字经济体量已经连续多年位居全球第二。但总体来看,中国数字经济水平距离美国仍有较大差距。据统计,2020年中国数字经济规模约为美国的40%。同时,中国在数字治理规则方面话语权不足,西方国家构筑的数字贸易壁垒也给中国带来了潜在挑战。中国需要不断做大做强做优数字经济,在提升国家数字治理水平的同时深度参与全球数字经济治理,提升参与全球数字经济治理的话语权,与各国一道共同破解数字经济的发展难题,推动全球数字经济安全规范有序发展,促进数字经济更好服务人类文明进步。

第一,善用G20机制,推进全球数字经济政策的协调与合作。G20对数字经济的关注最早可追溯到2008年华盛顿峰会上首次承认经济数字化带来的机遇。2016年,中国在杭州峰会上发布了《G20数字经济发展与合作倡议》,这是全球首个由多国领导人共同签署的数字经济政策文件,标志着数字经济发展正式纳入全球治理议程。在此后连续3届G20领导人峰会上,数字经济都是峰会的关键议题。印度也表示,将在2023年接任G20主席国时重点关注 “数字化促进发展”。据相关统计显示,从2008—2018年,G20所有议题成果的平均执行率约为65%,而信息通信技术(ICT)及数字议题的平均执行率约为71%。尽管G20在数字经济治理领域的经验有限,作为没有常设机构的非正式机构,缺乏正式条约的约束也在一定程度上制约了其在全球数字经济治理体系中发挥更为有效的作用,但种种迹象表明,G20作为全球经济治理的首要论坛,有望在数字经济领域的全球治理中继续发挥领导作用。G20囊括了当前数字经济领域的主要国家,其中,美国、中国、德国和日本等国都已在数字经济方面取得巨大成就,这对推动数字经济领域的南北合作也大有裨益。中国作为数字经济大国和全球数字经济合作与治理的主要倡导者,需要更加主动参与G20和国际组织数字经济议题谈判,提出中国方案,发出中国声音,维护和完善全球数字经济秩序。

第二,推动区域或双边数字经济治理机制的发展。中国目前签订的自由贸易协定中的电子商务章节仅涵盖数字产品待遇、数字便利化等电子商务传统议题,与西方发达国家的主要立场和高标准规则存在较大差距。中国需加快制度型开放,对接数字经济高标准规则,以区域协作撬动多边合作,加快贸易协定中数字贸易条款的升级,主动与美欧开展数字规则的协调、沟通,在中国具有比较优势的数字服务领域率先探索构建国际标准,塑造并提升全球数字经济治理的制度型权力。2020年11月,中、日、韩等15国签署《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),其中包含了个人信息保护、跨境数据流动、非应邀商业电子信息等条款。更为重要的是,2021年11月,中国已正式提出申请加入《数字经济伙伴关系协定》,表明了与各方合力推动数字经济健康有序发展的意愿。中国需积极推进国内法律与《数字经济伙伴关系协定》等国际规则的调试、对接与修改,为国内数字经济企业参与全球和区域数字经济治理做好准备。

国家会议中心展区内2021年服贸会数字故宫展台。(IC Photo图片)

第三,加快“数字丝绸之路”建设,推动共建“一带一路”高质量发展。“一带一路”沿线大部分国家和地区仍处于数字化转型的起步阶段,巨大的数字经济增长潜能有待释放,“数字丝绸之路”建设是推动地区数字经济高水平发展、促进新型全球化的最佳实践,也是有效破解西方数字帝国主义的“中国方案”。中国与“一带一路”共建国家有关数字经济政策的沟通不断深入,目前已经与22个国家和地区签署了电子商务合作备忘录,并建立了双边电子商务合作机制。“数字丝绸之路”相关合作机制的建设是提升规则标准等“软联通”水平的重要内容,也是推进共建“一带一路”高质量发展的重要制度保障。中国应以已生效的RCEP电子商务规则为契机,结合本国已签订的自由贸易协定中的电子商务章节,加快建立“数字丝绸之路”国际合作制度体系,为“一带一路”共建国家参与“数字丝绸之路”塑造良好的制度环境。此外,中国还要充分利用在跨境电子商务、数字贸易、5G、数字基建等新技术方面的优势和超大市场优势,帮助“一带一路”沿线国家加强数字基础设施建设,缩小南北国家间的数字鸿沟,展现数字经济时代负责任的大国担当。

第四,推动构建安全、开放、合作的网络空间命运共同体。在数字时代,无处不在的互联网使企业和个人可以轻易地绕过任何一个国家的法律,这让单个国家的监管变得越来越困难,也充分印证了数字经济时代共同构建网络空间命运共同体的重要性。迄今为止,中国关于网络空间的政策主张及其治理实践,已经为构建网络空间命运共同体作出了积极贡献。《全球数据安全倡议》自2020年9月8日提出以来,已经受到国际社会高度关注和积极响应。此外,中国高度关注数字经济发展对国家安全、人权保护带来的风险,并警惕他国以数字治理为由执行长臂管辖,侵害本国的国家安全及企业利益。2021年中国通过的《个人信息保护法》已经成为构建国内数字经济发展安全保护阀的重要司法实践。中国要主动参与国际组织数字经济议题谈判,开展双多边数字治理合作,维护和完善多边数字经济治理机制。中国有意愿和能力为世界经济数字化转型发展提供动力,为数字时代的全球经济治理变革提供中国方案,为构建网络空间命运共同体作出应有的贡献。

(作者为广东外语外贸大学广东国际战略研究院高级研究员、教授陈伟光。本文仅代表作者观点,不代表本平台观点。

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