1 中国着力解决区域发展不平衡不充分的经验做法

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视解决区域发展不平衡不充分问题，取得了较大的进展，脱贫攻坚战取得了全面胜利，消除了绝对贫困，各地区发展水平差距由扩大转为缩小，各地区居民人均可支配收入差距有所收敛，初步建立起了适应大国治理的区域政策体系，城乡居民人均可支配收入之比由2012年2.88（农村居民收入=1）下降至2020年的2.56，城镇化率从2012年的53.1%上升至2020年的63.89%，走出了一条具有大国特色的新型城镇化道路。①在取得成绩的同时，也在以下方面产生了具有代表性的经验做法： 

【①数据来源：国家统计局国家数据(https://data.stats.gov.cn/)。】

一是组织实施脱贫攻坚战。我国在2020年底如期完成了现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，创造了人类减贫史上的一个伟大奇迹。主要经验做法：一是做好顶层设计。以习近平同志为核心的党中央坚持把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，加强党的集中统一领导，建立脱贫攻坚责任、政策、组织、投入、动员、监督、考核评估体系等制度体系。二是实施精准扶贫方略。坚持扶贫先精准识贫，做到扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”，实施发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底“五个一批”，解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退、如何稳“五个问题”。[1]三是构建多元资金投入体系。2013—2020年各级政府财政专项扶贫资金累计投入15 980亿元，通过土地增减挂钩投入的资金4 400多亿元，东部9省市向扶贫协作地区提供财政援助和社会帮扶资金1 005亿元，东部企业到扶贫协作地区累计投资超过1万亿元，各类金融扶贫贷款累计发放105 788亿元。四是扶贫与扶智相结合。加强贫困群众教育培训，提升其发展生产和务工经商的基本技能，同时采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等方式引导其依靠劳动创造幸福，鼓励从身边自强不息、奋斗脱贫的先进典型学起、做起。五是加强党的领导。各级党委充分发挥统筹协调作用，省市县乡村五级书记一起抓扶贫，广大党员干部和驻村干部深入基层把扶贫抓实抓细。

二是深入实施区域协调发展战略。首先，按照“一盘棋”思路统筹推动区域协调发展。新时代西部大开发、中部地区高质量发展、东北等老工业基地全面振兴发展等战略深入实施，中西部高质量发展内生动力明显增强，东北等老工业基地结构性、机制性问题逐步解决；京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化等区域重大战略大力实施，区域一体化进程明显加快。其次，实施大江大河生态治理。各级政府坚持生态优先、绿色发展，推进长江经济带发展、黄河流域生态环境保护和高质量发展，实施长江、黄河等干支流生态环境系统、科学、全面治理。再次，支持老少边穷等特殊类型地区发展。中央有关部门因地制宜支持中央苏区、陕甘宁、大别山、川陕、左右江等革命老区脱贫攻坚与振兴发展，实施兴边富民、扩大沿边开放等重大举措。最后，大力发展海洋经济。中央有关部门批准设立了山东威海等14个海洋经济发展示范区，沿海省份加强海洋生态环境治理和保护，支持发展海洋新兴产业。

三是推进以人为核心的新型城镇化。首先，加快农业转移人口市民化。除北京、上海等少数城市之外，全国绝大多数城市取消了落户门槛，居住证承载的基本公共服务和办事便利项目明显增加，“人地钱”挂钩政策开始实施，基本公共服务呈现均等化、标准化、普惠性。[2]其次，支持城市群和都市圈发展。中央支持京津冀、长三角等城市群和武汉、福州等都市圈发展，通过交通一体化、产业转移协作、生态环境协同治理等途径深化城市群和都市圈协同发展，进而促进大中小城市协调发展和区域一体化。[3]再次，提高城市品质和承载能力。各级政府推进棚户区、老旧小区、传统街区等改造升级，修复城市生态系统，保护历史文化街区，建设智慧城市。最后，有序推进城乡融合发展。中央做好城乡融合发展的顶层设计，在全国11个地区开展试验区试点工作，在城乡人口流动、农村集体经营性建设用地入市、产业协同等方面深化相关体制改革。

2 现阶段中国区域经济的分化态势

中国解决区域发展不平衡不充分问题关键是在深入分析区域经济分化的特征的基础上确定解决问题的突破口。事实表明，中国区域经济分化态势是各地区经济恢复性增长不同步与经济结构调整形成的长期分化相互叠加的表现，具有以下趋势特征：

一是各地区经济恢复性增长不同步。从经济增速变化看，除港澳台地区外（因数据不足暂不进行统计）31个省（市、区）2021年上半年地区生产总值同比增长10%以上，但河北、辽宁、吉林、黑龙江、河南、湖南、甘肃、新疆等地经济增速明显较低，东北三省、中部和西北个别省份经济复苏势头较弱。2021年上半年地区生产总值和2019年同期相比，江苏、浙江、江西、云南等地两年经济平均增速达到9%以上，实现经济稳定恢复，但辽宁、黑龙江、湖北等地区两年经济平均增速低于5%，经济复苏显得有些乏力。

二是地区发展差距出现了积极变化。2012—2020年各地区人均GDP的变异系数值呈现了先上升后下降的态势（图1），这说明了尽管各地区人均GDP绝对差距还比较大，但相对差距有所收敛。进一步分析发现，2012年以来，中国南北方人均GDP的差距2019年最大，北方地区与南方地区人均GDP的比例为0.768 9，2020年这个比值上升至0.795 7（图2），北方地区人口向南方流动是导致南北人均GDP差距缩小的重要原因。另一方面，各地区居民人均可支配收入、人均消费水平和人均基本公共服务预算支出相对差距都呈现出不同程度缩小趋势，这些指标的变异系数值都有所下降（图1）。南北地区全要素生产率差距出现趋同的趋势。“十三五”期间中国南北方全要素生产率都有所上升，北方地区全要素生产率回升幅度较大，与南方差距明显缩小。[4]如果供给侧结构性改革效果能够得到巩固，那么南北差距扩大趋势从长期来看是有可能扭转的。

图1 各地区部分经济社会发展指标的变异系数值变化 

数据来源：国家统计局国家数据（https://data.stats.gov.cn/） 

图2 北方地区人均GDP与南方的比例变化 

数据来源：国家统计局国家数据（https://data.stats.gov.cn/）

三是人口向经济优势地区集中趋势日趋明显。根据第七次全国人口普查数据，2010—2020年北京、浙江、福建、广东、海南、重庆、贵州、宁夏、西藏、新疆等地人口增长超过10%，其中，2020年广东、浙江、福建和江苏人口占全国的比重比2010年分别提高了1.14个百分点、0.51个百分点、0.19个百分点、0.13个百分点。相比之下，山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、甘肃等地都出现人口净减少的现象，特别是东北三省10年人口净减少1 100万人。进一步分析发现，“十三五”期间中国各地区人口分布与经济布局更趋协调，协调指数值由2015年的0.329 9下降至2020年的0.285 6（图3），这表明了人口向经济优势地区集中趋势已经形成。

图3 各地区人口与经济布局协调指数值变化 

数据来源：国家统计局国家数据（https://data.stats.gov.cn/）。人口与经济布局协调指数的计算公式为：，表示i省份人口，表示全国人口规模，表示i省份地区生产总值，表示国内生产总值。

四是中西部“强省会”战略导致了省域发展阶段性不平衡加剧。在“强省会”战略的带动下，2019年武汉、郑州、成都、西安的地区生产总值占全省的比重分别达到了35.71%、21.58%、36.69%和36.14%，比2016年分别提高了0.28、2.41、2.67、5.27个百分点，长沙、昆明、贵阳的地区生产总值占全省的比重也分别达到29.01%、27.89%、24.09%。①目前，绝大多数中西部省份都出现了省会城市“一市独大”的现象，而“强省会”战略无疑是导致省域内部发展更加不平衡的重要原因。

3 值得关注的中国区域发展不平衡不充分现象

在扎实推进共同富裕的社会主义现代化新征程中，解决区域发展不平衡不充分问题需要抓住区域发展薄弱环节，特别是一些容易形成社会焦点的现象。

一是东北老工业基地全面振兴比较困难。虽然中央针对东北等老工业基地全面振兴出台了一系列的文件，但这些政策的实际效果低于社会预期，东北三省经济增速较低，大量人口外流。近期实地调研发现地方政府官员和国有企业高管普遍存在“等靠要”意识，形式、官僚主义现象较多，各种形式制度性交易成本较高，不少年轻人对东北发展信心不足，中心城市对高层次人才吸引力明显下降。如果继续单纯依靠各级政府强力推动东北老工业基地全面振兴，其效果可能事与愿违。

二是北方地区重点城市综合实力全面弱化现象突出。有机构发布的《2020年中国城市高质量发展指数报告》显示，大连、沈阳、哈尔滨、乌鲁木齐、呼和浩特、石家庄、长春、太原、银川等市在全国城市高质量发展排名中位列30名之外，这份报告从侧面说明了北方地区重点城市综合实力明显下降，是中国南北差距扩大的一个显著特征。

三是有些地区出现制造业“空心化”。根据第三次和第四次全国经济普查数据，2018年东部、中部、西部和东北地区制造业从业人员分别较2013年末下降了16.05%、12.87%、19.74%和45%。虽然制造业劳动生产率提高将相应减少从业人员，但有些省份在工业化尚未全面完成的背景下就出现了制造业从业人员短时期内大幅减少的不正常现象，2013—2018年黑龙江、天津、辽宁、吉林、内蒙古等地制造业从业人员下降幅度超过30%，制造业已进入衰退期。

四是资源型地区转型发展压力很大。近年来，内蒙古、山西、新疆等资源型地区进入转型发展的关键时期，但这些省份非资源性产业尚处于培育壮大阶段，产业规模小、竞争力弱。有些资源枯竭型城市传统优势产业大面积衰退，接续产业没有发展起来，经济社会发展陷入困境。在绿色低碳发展的背景下，这些资源型地区要摆脱传统发展路径进而实现“换轨”发展的难度很大，不确定性风险较多。

五是城镇化质量不够高。有些地方只是通过行政区划调整、征地拆迁、村改居等方式让农民实现了户籍“农改非”，但并未改变农民生产生活方式，也没有让农民享受城镇基本公共服务。有些城市治理水平偏低，城市管理粗放，公共安全事件多发，城市规划科学性和前瞻性明显不足。有些省份推动城乡融合发展力度偏弱，投入资金不足。有些省份片面追求“强省会”战略，过度支持省会城市发展，而忽视了其他城市发展需求，特别是对人口收缩型城市发展重视不够。

六是区域基本公共服务均等化难度较大。即使中央有关部门已制定了基本公共服务标准体系，但实际上，各地区的教育、医疗、养老、社会保险等方面还存在较大的差距。同时，由于地区之间属地管理和行政分割，基本公共服务一体化遇到诸多体制障碍，很难实现“跨省通办”或“漫游享受”，这就给人口自由流动带来很大的障碍。

七是大江大河生态治理长效机制偏少。中国大江大河和重点区域生态治理已取得阶段效果，这得益于党中央正确领导和各级政府共同努力。但由于现在长江和黄河生态治理过于依赖行政手段，治理方式比较单一，有些地方政府和企业生态认识仍有待提升。在没有长效治理机制的情况下，今后中央环保督察力度稍有减弱，有些地方政府监管恐怕就容易松懈，生态环境质量可能会恶化。

4 对策建议

针对当前存在的一些突出现象和区域经济分化之势，应深入调查实际情况，对这些现象和区域分化趋势有总体的判断，及时采取必要的应对措施，防范有些问题进一步恶化或演变成为系统性的问题。

一是调整东北等老工业基地全面振兴政策。一方面，鉴于东北地区人口外流范围较大，有关地方应积极创造就业、住房、教育等条件，吸引劳动年龄人口特别是接受过高等教育人口向沈阳、大连、长春、哈尔滨等中心城市集中和就业，各级政府财政预算支出和建设用地指标相应向中心城市倾斜。另一方面，中央有关部门应适时、稳妥推进中国一重集团等部分中央企业整体搬迁至哈尔滨等中心城市，防范这类企业因人才流失和人才老化而出现创新能力大幅下滑，进而威胁“国之重器”产业链供应链稳定安全。

二是增强北方地区中心城市综合实力。支持沈阳、长春、石家庄、太原、西安等省会城市发展现代化都市圈，支持大连、哈尔滨、乌鲁木齐等城市提升对外开放能级。持续推进区域性生态环境治理，大力改善城市环境，提高北方地区中心城市宜居水平。

三是鼓励各地区以创新为抓手大力推动制造业高质量发展。深化体制机制创新，强化有效制度供给，着力降低制造业企业综合成本，改善企业融资环境，纠正金融机构发放贷款的所有制歧视，支持中心城市试点工业用地保护，建立最低工资弹性调整机制。鼓励有条件地区建立工业技术研究院，编织产学研用协作纽带，促进技术有效转化应用。支持高校科研机构与企业建立社会化的创新伙伴关系，促进基础研究与应用研究互动，带动创新链、产业链与资金链更好结合。

四是大力引导资源型地区差异化转型发展。中央有关部门应编制资源型地区转型发展指导方案，鼓励不同地区结合自身比较优势和发展条件探索差异化转型路径，大力发展文化旅游、现代农业、智能装备、绿色能源、大数据等特色产业，促进资源性产业与非资源性产业动态协调发展。鼓励资源枯竭型城市引入市场化模式治理矿山、矿坑，鼓励企业利用矿山、矿坑发展文化旅游产业。

五是全面提升城镇化质量。支持有条件的城市全面取消农业转移人口落户门槛，推动基本公共服务覆盖到未落户常住人口，有序推进“农转非”人员市民化。鼓励各地积极探索以人民为中心、城乡融合发展的新型城市治理体系，通过数字化、法制化、公众参与等途径促进城市治理能力现代化。完善城乡融合发展的配套激励政策，推动国家城乡融合发展试验区改革成果及时总结推广，全面推开农村集体经营性建设用地直接入市，清除影响工商资本入乡发展的体制障碍，支持有条件地区探索建立新时代乡村现代治理制度，充分发挥驻村第一书记、农村致富能手、外出务工经商人员、高校毕业生等群体在乡村治理中的积极作用。

六是完善大江大河协同治理工作机制。在中央层面，探索“一个部门牵头、多个部门协同”的工作机制，建立规划共编、政策共谋、项目共商、信息共享、机制共建的新机制。在地方层面，沿江省市应继续深入落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实、跨地促协同”工作机制，探索依法治江（河）、依法护江（河）的新模式。中央有关部门应组织研究制定《黄河保护法》，确保黄河生态环境治理和保护有法可依。

七是构建“智能+”优质公共服务体系。以省（市、区）为基本单位，支持有条件地区率先使用数字化、智能化的技术手段建立省级优质教育医疗服务网络，促进优质公共服务的供需精准匹配。鼓励各地通过政府购买服务、用户付费等方式吸引企业发展远程医疗、远程教育、远程就业培训等业态，增大优质公共服务供给。在京津冀、长三角、珠三角等重点区域，鼓励地方政府设立“区域优质公共服务专项基金”，重点支持优质公共服务共建共享体系建设。

八是加强对区域发展不平衡不充分问题的监测分析。中央有关部门应加强对各地区居民收入、基本公共服务、城乡居民居住环境、基础设施通达程度、城乡居民就业机会等指标地区差距的监测分析，及时发现苗头性趋势性问题，更好地为中央决策提供支撑。

（作者为中国社会科学院工业经济研究所区域经济室主任、研究员，经济学博士。文章仅代表作者本人观点，不代表本平台观点。）