张蕴岭:关于国际区域治理的思考(三)
2022年03月15日  |  来源:世界知识  |  阅读量:2310

国际区域治理是一种常态,是一个基于区域各国共同需要和共同利益的议程。同时,国际区域治理涉及多个国家、诸多领域,仅仅靠国家间的双边或诸边合作是难以实现常态化有效治理的,因此,需要建立常设性的治理机制和制定可持续的议程。

建立国际区域组织是开展有效区域治理的最基本方式。国际区域组织是相关国家通过合作在区域层次上成立的机构。现代国际区域组织的基本特征是:其一,在国家自愿、平等参与的前提下合作构建;其二,具有运行和行使职能的组织架构;其三,赋予超国家治理的合法性与治理功能。自愿和平等参与是一个前提,因此,区域组织的构建往往由几个国家发起,逐步扩大,逐步完善。区域组织的基本组织架构,包括领导决策机制,大多以理事会、领导人会议(峰会)的形式体现,由参与国的领导人组成。为了常态化运行和行使职能,需要成立秘书处或者功能更为完备的职能机构。同时,为了保障区域组织的运行,需要有可靠与可持续的资金保障,可以通过设立公共财政,也可以建立专项基金等。

区域组织的合法性在于参与国家的授权与认可,有些通过区域组织条约或章程的方式加以规定,有些则通过合作协议给予确认。区域组织发挥效能的方式不同,有的通过组织自身机构行使职能,有的主要靠凝聚共识,通过成员国行使。共同的特征是面向那些单个国家治理不能解决的共同性问题。

现代区域组织之所以得到很大的发展,正是因为能为各国所接受,并且能为各国带来利益。从本质上说,国际区域治理不是国家治理权力的让渡或削减,而是国家治理权力的延伸或增加,各方都能够从参与区域治理合作中获得增加的权益和利益。

政府间合作组织是国际区域组织的主要形式,而国际区域组织的组成和运行形式是多样的。就组成与运行方式而言,大体可分为三类:其一,实体性组织,具有独立的超国家治理职能的区域组织。不过,这类区域组织,无论是组织形式,还是运行形式和治理效果,都有很大的差别。比如,欧盟,设有从决策、管理、到立法、议会等完备的组织架构,在治理上,行使诸多领域的区域性承载职能。在组织架构上与欧盟类似的是非盟,尽管其治理功能远不如欧盟,但在机构设置方面还是比较完备的,包括首脑会议、执行理事会、非盟委员会、泛非议会、非洲法院、和平与安全理事会,以及经济、社会和文化理事会。按照规划,未来还要在非洲实现自贸区、统一货币,以及建立联合防御力量。而东盟实质上是一个具有区域治理职能的协作性区域组织,尽管有从领导人会议到部长会议、高管会议的协作机制,但没有行使治理的职能机构,秘书处规模也很小,落实区域治理议程主要靠成员国行动,即便建立东盟共同体,也没有增设组织内职能机构的打算,还是要保持东盟的协会特征。其二,非实体性组织,具有组织、协调和讨论地区事务的功能。这类组织具备许多区域治理的功能,涉及诸多领域,包括政治安全、经济发展、社会文化、生态保护等。像亚洲相互协作与信任措施会议(亚信),主要功能是通过召开领导人和高管会议,就和平与发展问题达成共识,推动区域合作机制的构建,其本身并不具备实施治理的功能。类似的还有跨区域的亚欧会议、东亚—拉美合作论坛、东盟地区论坛,等等。其三,功能性机构或合作机制,这种机制又可以分为两大类,一类是实体机构,如地区金融机构,像地区性开发银行、亚投行等,为地区发展融资;另一类是功能性构建,如自贸区,作为推动区域经济开放合作的主要形式,具有常设性合作机制,还有的像清迈倡议,是金融货币合作机制。

当然,也有非政府的区域性组织,大多以国别组织为基础,以非实体的形式构建区域合作框架,开展民间区域治理活动,主要涉及环境、社会、人文领域,有的则以灵活的形式参与官方构建的区域组织的活动。

区域组织行使治理权也会遇到诸多挑战,比如,国别与区域治理之间的关系,如何进行分工与协调,特别是在涉及国家内部问题的时候,区域治理的干预可能会触及国家内部的利益,进而产生矛盾。在区域组织职能比较弱的地区,区域治理往往遇到很大的困难。还有,在区域治理与国别之间,也存在国别利益与区域利益之间的协调问题。合作治理涉及多个国家,有的国家往往会持等待、推诿或者观望的态度。(未完待续)

(作者为中国社科院学部委员、山东大学国际问题研究院院长。文章仅代表作者本人观点,不代表本平台观点。)

分类: 全球治理
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