李向阳:大国的区域合作倡议与“一带一路”的发展方向
2019年01月09日  |  来源:《财经问题研究》2018 年第 10期  |  阅读量:4212

        在全球范围内区域主义盛行的背景下,不同区域经济一体化组织之间、单个国家与区域经济一体化组织之间、不同区域经济一体化组织的成员国之间客观上 都必然要面临对接问题12。区域经济一体化组织从低级到高级可分为五种类型:自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济共同体、政治经济一体化。由此必然会产生不同类型区域经济一体化组织之间的对接,而这些对接的动机与结果会有很大的差异。比如,欧盟与其他国家、其他一体化组织签有数十个自贸区协定。由于欧盟的一体化程度在全球最高,这种对接基本上属于“中心”与 “外围”之间的合作模式。也就是说,欧盟只是拿出它的一体化部分规则与其他国家(或一体化组织)进行对接,其“中心”地位不会因这种对接而受到损害。再比如,东盟与区域全面伙伴关系协定(RCEP)的对接也可归入这一类。由于“东盟宪章”坚持 “东盟中心”(ASEAN Centrality)原则,RCEP 框架实际上是由六个“10+1”(即东盟与中国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰签署的双边自贸区协定)组成的。按照“东盟中心”原则,给予任何“10+1”协定中的利益和承诺都不能多于东盟内部的利益和承诺,否则东盟成员的离心力就会加剧。这意味着 RCEP 的 自由化水平不可能高于东盟 FTA 的水平13。至于一体化程度相似的组织之间进行对接则存在一种“轮轴-轮辐”效应。处于“轮辐”地位的组织或国家(轮辐国)都和轮轴国进行对接,而他们之间不存在相互对接,结果是轮轴国就会在国际经济秩序中获得额外的利益。此外,在区域经济一体化的发展过程中还有其他多种对接的现象,比如当一些中东欧国家加入欧盟之后,他们与欧盟之间(及他们相互之间)原先签署的自贸区协定就不复存在了,原因是这些自贸区协定的一体化程度低于欧盟的水平。
        与上述区域经济一体化组织之间的对接相比,“一带一路”与大国所倡导的区域经济一体化倡议进行对接面临则更多的障碍:存在地缘冲突的情况下如何与这些倡议进行对接?在对接过程中如何保证“一带一路”的义利观原则得以实现?作为一项新兴事物,如何使“一带一路”让对方接受?要解决这些问题需要多方面努力。目前,“一带一路”与大国所倡导的区域经济一体化倡议进行对接需要首先坚决的问题是它的非机制化特征。作为一种非机制化安排,“一带一路”与机制化组织对接本身就处于不对等状态。这种对接类似于“中心-外围”对接模式,只是双方的不对等程度更高。比如,“一带一路”的贸易畅通目标目前并没有对所有成员国之间的贸易自由化水平和实施时间表做出明确的规定,这就无法与其他自由贸易区进行实质性对接;同样,“一带一路”的资金融通缺少机制化安排决定了它也无法与欧元区这样的统一货币机制进行对接。迄今为止,在“一带一路”建设的第一阶段,所谓的对接只限于和其他区域经济一体化组织的部分成员国开展基础设施领域的合作,既谈不上整体对接,也做不到机制层面的对接。即便像中国与中东欧国家构建的“16+1”机制也不是一个真正意义上的机制化合作。尽管如此,以德法为代表的欧洲大国已经对这种合作明确表达了担忧。它们认为,“16+1”机制有可能会使欧盟的分裂,为此要求欧盟国家参与“一带一路”要按照欧盟的规则行事。这意味着“一带一路”与欧盟的对接模式是“中国出钱,欧盟管账”。
       
        三、“一带一路”的出路:机制化建设
        “一带一路”是一种以发展为导向的开放合作模式,因此在它的起步阶段并没有强调机制化建设。这和现有区域经济一体化合作模式强调规则导向有很大的 区别14。同时,在第一阶段“一带一路”建设的重点是基础设施,其本身并不需要以机制化为前提。然而,这并不意味着“一带一路”的非机制化是一种常态。无论是从自身的发展来看,还是从应对区域内大国的区域经济一体化倡议来看,“一带一路”的下一阶段都需要推动机制化建设。可以说,没有机制化建设,“一带一路”将谈不上与大国的区域经济一体化倡议进行平等对接,更谈不上通过对接避免被稀释或替代。在这种意义上,机制化是“一带一路”应对外部挑战的前提条件。鉴于“一带一路”对内负有推动新一轮全方位对外开放的职责,对外负有实现人类命运共同体的目标,其机制化建设必须坚持下述原则。
        第一,坚持“共商共建共享”原则,体现平等与自愿的特征。现有的区域经济一体化合作机制尽管都标榜具有开放性特征,但规则导向客观上把许多发展中国家排除在外:要么接受作为进入门槛的规则,要么滞留在区域合作机制之外。这些发展中国家,尤其是最不发达国家不具有进入“高门槛”的条件,从而失去了参与大国主导的区域经济合作的机会。而“一带一路”则不然,它不以规则为先导,体现了真正意义上的开放性。由于发展中国家经济发展水平的差异,参与“一带一路”的程度和范围各不相同。有些只是希望通过参与“一带一路”弥补国内基础设施的短板;有些则完全不具备经济发展的基本条件,希望通过参与“一带一路”获得经济发展的机遇。因此,未来的机制化建设需要充分考虑到发展中国家这种差异性,尊重他们的合作意愿。如果一些国家受制于能力或意愿,只参与“一带一路”某些领域的合作,那么他们在机制化建设中就不需要履行其他领域规则的责任。这样做的目的既为发展中国家参与“一带一路”的提供了保障,又兼顾了机制化建设中的灵活性。更重要的是,中国作为“一带一路”的倡导者,不会在机制化建设中把自己的意志强加给其他国家。 
        第二,坚持渐进性原则。“一带一路”的机制化建设将是一个渐进的过程,以适应经济合作深化的需要。“一带一路”的主要平台是经济走廊。亚洲开发银行曾经对亚洲部分地区的经济走廊建设路径做过分析,从低级到高级,从国内到国际大致可分为四个阶段:第一阶段是以交通为主的基础设施建设;第二阶段是通过城镇化,改善投资环境,拓宽经济走廊;第三阶段是以贸易便利化为核心,促进跨境商品、服务与人员的流动;第四阶段是协调不同国家区域发展的计划与 政策,形成真正意义上的跨境经济走廊15。从中可以看出,经济走廊建设对机制化的要求是一个不断提高的过程。如果说第一阶段以基础设施建设为重点,对机制化要求不高的话,那么进入第二阶段后,伴随一大批基础设施项目建设完工,一方面以港口、公路、铁路为基础的互联互通将进入到运行阶段;另一方面,与之相联系产业园区、科技园区将成为建设的重点。这就为机制化建设提出了要求。“一带一路”机制化建设的渐进性主要体现在三个方面:一是规则所涵盖的领域不断扩展;二是规则所涵盖的成员不断增加;三是规则的约束力不断增强。
        第三,坚持义利观原则。秉承正确的义利观是“一带一路”建设的基本要求,也是其成功与否的判定标准:没有“义”,“一带一路”将失去存在的价值;没有“利”,“一带一路”将失去可持续性。只有实现这两个目标,“一带一路”才能称得上真正的成功。为秉承正确的义利观,需要协调政府与企业(市场)的关系、 长期利益与短期利益的关系、予和取的关系、宏观目标与微观目标的关系,等。为实现上述目标,不仅需要在国内层面构建符合义利观要求的体制机制,而且还需要在国际层面开展机制化的合作,比如,跨国融资机制、跨国税收机制、陆路或海上运输安全保护机制、投资保护机制、争端解决机制、企业社会责任跨国协调机制等。
        “一带一路”作为一种区域合作机制,其机制化建设必然要借鉴现有区域经济一体化的规则和机制;同时它又具有发展导向型特征,其机制化建设不可能简单复制现有区域经济一体化的规则与机制。只有这样,“一带一路”才有可能与现有区域经济一体化形成互补,进而实现平等对接。最后,需要强调的是,现阶段为了推动“一带一路”的机制化建设需要适当收缩在空间上的布局,因为成员国的数量越多,机制化建设的难度越大。更何况“一带一路”是一个全新的事物,现实中没有可供复制的模板。我们需要的是摸着石头过河,不断积累经验,稳妥推进。
     (作者系中国社会科学院亚太与全球战略研究院院长、研究员)


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