芦思姮:后疫情时代下中拉基础设施合作:治理空间与风险应对
2021年12月20日  |  来源:国际研究学部  |  阅读量:2023

在“一带一路”五通合作模式中,“设施联通”跨越地缘边界,长期为中拉双方可持续发展赋能。当前,随着新冠疫情从需求侧与供给侧两端对全球化理念的重构,“数字革命”浪潮引发全球产业模式与分工结构的深度调整,加之我国“双循环”新发展格局的提出进一步丰富了国家对外开放进程的内涵与外延,中国与拉美在构建基础设施互联互通高质量发展层面出现了新的治理路径与合作机遇,这集中反映在对标新业态下“数字丝路”的转型需求,及拓展开发性金融对基建项目参与模式的维度与层次上。与此同时,在这一变局下,制度性壁垒与地缘政治风险正逐步抬高中拉合作成本,挤压治理空间,对此,我国应从三方合作、多边平台及规制建构层面寻求破局之道。

自“一带一路”倡议提出以来,中拉关系逐步实现了从高度依赖经贸部门、基于速度与数量的增长方式向贸易、投资、金融协同赋能、以质量和效率为核心的合作模式转变。其中,在“五通”合作建设中,“设施联通”作为上述三大引擎的交汇点,不仅成为中拉产能合作与产业对接的战略重心,更被视为中长期双方释放可持续发展潜能的新着眼点。

当今世界,随着新冠疫情蔓延对全球产业价值链与居民消费结构的重塑,以及“数字革命”浪潮对世界生产模式与经济生态全方位的参与,加之在我国“双循环”新发展模式为对外开放格局赋予新的含义的背景下,习近平总书记重申了高质量共建“一带一路”将成为我国彰显大国担当、应对全球性危机、实现长远发展的重要举措。

后疫情时代,我国亟待顺应对拉合作层次与发展重心出现的新变化,为进一步推动基础设施互联互通的纵深发展拓展治理空间,旨在:其一,以加速新基建出海,优化开放结构,提升开放质量,构筑更为高效的开放性体系;其二,通过内外联动,充分释放基础设施要素对拉美社会经济发展的“乘数效应”,并通过新技术标准的制定与输出,形成更具竞争力的地缘经济优势,以对冲来自传统发达国家的压力;其三,实现以资本驱动带动产能输出,以产品驱动带动产业输出,从而进一步开拓我国参与经济全球化条件下国际经济合作的深度与广度。

一、全球比较视野下拉美国家的基建发展条件

基础设施是检验一国或地区经济发展质量,及其对全球竞争体系参与能力的基础要件与核心变量。根据世界经济论坛的测度,近五年间,与亚太新兴市场相比,除智利以外,拉美诸国不仅基建初始发展条件薄弱,且优化幅度亦不理想。

在物流运输方面,通过对公路质量、航空服务效率及海运服务效率的比较,可以观察到,拉美整体情况并不乐观,且存在一定程度的异质性。在信息通信领域,世界银行将移动电话用户规模、互联网覆盖率、ICT产品进出口份额等指标归为衡量信息通信部门基建发展条件的基础变量。一方面,拉美国家的互联网和手机用户群体庞大,尤其是前项,甚至能够与近年来发展最为迅猛的东亚太平洋地区相抗衡。

另一方面,在固定宽带使用率及ICT产品进出口份额上,拉美国家的表现相对滞后。就前者而言,域内国家固定宽带普及度不足,甚至低于世界平均水平;对于后者,信息通信技术是当今全球经济增长的主要推动力,长期处于低位的拉美国家不仅未能像亚太经济体一样抓住全球制造业转移带来的机遇,反而“去工业化”趋势愈发显著,通信基础设施及相关服务的发展陷入了更为被动的局面。

二、大变局下中拉基建合作的治理路径与发展思路

与全球主要新兴经济体相比,拉美国家系统性基础设施普遍存在脆弱性,这一问题业已成为制约地区社会经济发展潜力的重要变量。然而,这一缺口的存在却为兼具基建能力与投资意向的域外国家探索合作空间提供了现实基础。

应当指出,自2020年以来,新冠疫情的蔓延限制了全球人员与物资跨境流动,这直接导致我国对外基建项目合作难度加剧。在拉美地区,这场“大流行”通过周期性和结构性二元路径,重创地区多个支柱部门,致使近十年来几近陷入“零增长”的区域经济雪上加霜,各国公共收支结构日趋失衡,加之交通物流管制与防控隔离措施的长时间实施严重影响了域内绝大部分工程的正常执行进度,基建项目资金链进一步承压,在多重风险叠加下,中拉基建合作步伐放缓,甚至陷入停滞。

然而,疫情的冲击亦为中拉加速培育基建合作新动能开辟了空间,尤其是激励双方在新的历史条件下,就如何通过理念创新与合作模式的转型升级,实现从“中国速度”向“中国质量”“中国服务”转变展开更为深入的思考。在此背景下,后疫情时代为中拉高质量共建“设施联通”提供了新的思路,这集中反映在数字经济新业态与多边开发性金融机制两个维度上。

(一)对标新业态下“数字丝路”的转型需求

毋庸置疑,在数字化与全球化加速同频共振的大趋势下,中拉共建“数字丝绸之路”既是顺应全球经济生态转型的时代要求,亦成为双方高度释放合作潜能与互补性红利的必然选择。

其一,信息技术产业领域。当前,新基建合作日益成为中拉对接优势资源,实现产业结构换代升级的优选项。作为供给方与需求方,双方在推动数字新业态发展合作方面具备了高度互补性条件,特别是在当前新冠疫情催化下,中拉共建“数字丝路”的迫切性尤为彰显。

其二,数字贸易领域。着眼于“双循环”新发展格局,我国亟待培育参与国际合作和竞争的新优势。而拉美地区业已成为全球最具发展势头的电商市场之一。通过数字化电商平台的构建,我国得以更加高效便捷地推动“中国制造”产品“走出去”,并将拉美特色产品“引进来”,进而凭借中拉多元化的贸易布局与市场的精准对接,降低供应链成本,促进双方数字贸易的提速升级,进而为近年来式弱的中拉传统贸易业态注入新的增长引擎。当前,随着新冠疫情的蔓延,拉美零售市场与制造业部门遭遇重创,本土产能受到严重冲击,但这种困境却为我国利用跨境电商平台深化对拉合作提供了新的突破口。 

(二)拓展开发性金融参与的维度与层次

我国政府在全球与区域多边开发性金融的制度建构层面进行了诸多具有建设性的尝试。日渐完善的开发性金融机制对“设施联通”的深度参与将显著增强中拉合作治理路径的效能。尤其是我国开发性金融能够充分发挥“耐心资本”的比较优势,切实化解拉美基建融资长期供求失衡与高波动性问题。疫情冲击下,这种构建良性可持续合作伙伴关系的理念尤为重要,既有利于对冲多重风险叠加与不确定性加剧的负面溢出,也契合了“一带一路”下提升企业主体作用及市场在资源配置中发挥决定性作用的根本要求。

三、中拉基建合作的预期风险与破局之道

(一)制度性壁垒引致合作成本高企

当前,推进“一带一路”高质量发展对中拉合作的精度提出了更高的要求。如PPP公私合营项目的承揽与实施,作为对政府与市场资源创新结合的一种新探索,正在成为“一带一路”主流国际合作供给方式。尽管我国企业对于这一新兴商业运营体系的重要性与必要性广泛认可,但不可否认,作为一种基于企业投资建设经营的政府—市场发展模式,PPP项目不仅资金规模大,回报周期更长,需要投资者在长时间的运营中跟进,且对投标材料,尤其是对企业在前期科研、立项等阶段的参与度提出了更严苛的标准。这些特征与条件,一方面,要求投资企业更加注重东道国公共部门的监管水平与跨期可信度,特别是对PPP项目管理规制与核算评估能力;另一方面,需要投资企业对东道国地理与社会环境的熟习程度达到更高的水平。

然而,遗憾的是,上述两点的表现均存在较大的改善空间。具体而言,基于新制度经济学范式,在正式制度层面,拉美国家政府薄弱的治理能力普遍拉低了投资者对PPP模式的预期收益;在非正式制度层面,中拉之间差异显著的社会价值传统与文化观念为双方增进相互理解,夯实互信基础制造了障碍。可以认为,我国企业在面向拉美“基建出海”的过程中,这种制度性壁垒不可避免地引发了风险敞口的扩张,抬高了中拉合作的交易成本,从而进一步收窄了双方共建“设施联通”的治理空间。

(二)地缘政治风险挤压合作空间

近年来,“一带一路”框架下,我国对拉合作的纵深发展引发了美国政府的高度警觉,尤其是基础设施领域成为美国蓄意挑拨中拉互信关系的主要集火点。近五年来,随着“逆全球化”与贸易保护主义的回潮,美国针对中国的全方位打击敌视行为愈演愈烈,加之当前新冠疫情的蔓延对拉美地区社会经济基本面造成空前压力,西方世界对我国企业正常投资行为的刻意抹黑言论甚嚣尘上。在此背景下,我国对拉基建投资将变得更为敏感,尤其是在对当地就业与环保问题的影响上。这种地缘政治风险引致的风险加剧将对新时期中拉双方构筑更为高质量的良性互信关系带来更为严峻的挑战。

(三)未来预期与应对思路

针对新变局下中拉基建合作所面临的“内忧外患”,如何破除壁垒可以从以下三点予以考量。

其一,依托三方合作实现优势互补。在对拉基建合作模式的探索上,应尤为重视西班牙的历史作用、现实诉求,特别是该国强大的大型基建工程能力及其对拉投资模式的长期经验积累。我国应秉承“合则两利”准则,与西班牙开展第三方合作,以期实现强强联合,有效推进基建项目的资源整合、成本管控与风险规避;其二,捍卫多边主义,提高话语权,重塑美国因素冲击下的中拉互信基础;其三,进一步完善规制构建。一方面,我国对拉基建合作模式创新,尤其是PPP项目所产生的潜在债务和金融风险,及其所涉及的具体问题仍需更为健全的法理依据;另一方面,应对投资行为进一步规范,加强企业的责任与属地化管理能力。

(作者为中国社科院拉丁美洲研究所副研究员。本文摘自《西南科技大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4期。文章仅代表作者观点,不代表本平台观点。)

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