​何伟文:全球贸易治理视角下世贸组织改革问题
2021年08月25日  |  来源: 当代世界  |  阅读量:2058

自2017年美国特朗普政府强推单边主义和霸凌主义以来,以世贸组织为中心的全球多边贸易体制受到了严重冲击。2021年初拜登入主白宫后,美其名为“回归多边”,实则纠集“五眼联盟”国家、欧盟以及日本,组成所谓“共同价值观国家”的小圈子,以多边主义之名,行单边主义之实,持续冲击多边主义和多边贸易体制。2021年6月,美国主导发表的七国集团(G7)联合声明和欧美峰会声明,宣布将成立“跨大西洋技术与贸易理事会”,构筑将中国排除在外的半导体和其他高科技产业链,宣布对冲“一带一路”倡议的美版全球基础设施建设方案,明确由欧美少数国家主导规则和制定标准;提出以遏阻中国为中心,进行世贸组织改革。其实质是把覆盖全球的产业分工和全球贸易按意识形态进行分割,把覆盖164个成员的世贸组织分裂为相互对抗的两个部分,以“改革世贸组织”为名,把自己小圈子的规则变成新的多边贸易规则,进而维护美欧等国在世界贸易体系中的主导地位。我们需要正确认识世贸组织改革面临的关键难题,深入分析世界主要经济体关于世贸组织改革的方案,进而对未来多边贸易机制和全球贸易治理的前景作出研判。

世贸组织改革面临的问题

美国直接无视世贸组织,发动一系列针对中国、欧盟和其他国家的大规模单边关税、单边限制和保护主义行动,严重阻碍了世贸组织运作和改革。2019年11月30日,世贸组织上诉机构最后一名大法官期满离任。美国为逃避处罚,阻挠所有接任大法官任命,迫使世贸组织上诉机构陷入停摆,世贸组织因而出现成立以来最大危机。2020年5月14日,世贸组织总干事阿泽维多宣布提前一年离任。全球贸易治理正处于重要的历史节点,世贸组织运行的原则和功能受到了严重冲击。

一、世贸组织的生存原则受到根本挑战

虽然改革是世贸组织面临的迫切任务,但能否继续生存即能否维系世贸组织赖以建立的原则,是当前世贸组织面临的重大问题。世贸组织成立于1995年,其三大基本原则包括非歧视原则、差别待遇原则和协商一致原则。

第一,根据非歧视原则,所有世贸组织成员均享受无条件最惠国待遇。参加世贸组织的164个成员间,每个成员提供的优惠条件自动适用于其他163个成员。单个成员不得限制另一个成员的产品,使之无法享受和其他成员相同的待遇。但现在,美国仅仅依据其国内法,就单方面对中国约4200亿美元产品加征关税,禁止对中国出口芯片,并打造将中国排除在外的芯片供应链,同时对部分成员增加钢铝税、光伏板税。这些举措严重破坏了世贸组织非歧视原则,拜登政府上任后也未纠正这些问题。

第二,根据差别待遇原则,发展中经济体和发达经济体实行不同程度的开放,前者可以获得更多照顾。当前,美国主张推翻差别待遇原则,改用“公平贸易”原则,即无论是发达经济体还是发展中经济体,均须与美国采取相同的待遇,这无疑违背了世贸组织建立时的初衷,给全球贸易治理前景蒙上了一层阴影。

第三,世贸组织采取遵循协商一致原则的决策方式,该组织所有重大决定通常需要经过164个成员共同协商,达成一致意见后才能作出,这一原则意味着任何一个成员都有“一票否决”权。在设计之初,协商一致原则可以看作是世贸组织向弱小经济体释放出的善意,以保证在多边贸易平台上能享有与强大经济体平等的话语权,但随着世贸组织的正常运行遭遇来自其成员甚至只是某一成员的频频阻挠,全球多边贸易谈判严重受阻。事实表明,一致通过的程式需要改进,但协商一致的根本原则不能改变。美国等提出的改革方案实际上是要求由其代表的少数发达国家来制定规则,但这最终会使绝大多数发展中经济体成员被边缘化。

总之,世贸组织无论怎样改革,这三大基本原则不能改变。但当前三大原则尤其是第一项原则已经遭到无视和践踏。

二、世贸组织的基本功能受到严重限制

世贸组织具有谈判、审议和执行规则三大基本功能。在谈判功能方面,世贸组织的前身关贸总协定自1948年正式成立至1995年间,完成了9轮全球多边贸易谈判,并以乌拉圭回合谈判完成达到顶峰。而世贸组织自1995年成立至今,26年间只达成了贸易便利化协定和信息技术扩容协定,但后者只是个诸边协定,并不是全体成员参加的协定。多哈回合谈判于2001年发起,原计划于2005年结束,结果一再延长,终未达成共识。当今世界新技术迅速发展,特别是以互联网为代表的信息通信技术带来了生产方式和贸易方式的重大变化。全球应对气候变化所需要的碳交易规则也亟须制定,世贸组织的规则体系总体还停留在反映传统贸易方式的阶段,而世贸组织谈判功能的效用被严重降低,凸显世贸组织已经无法适应当前形势的发展需要。

由于全球多边贸易谈判长期没有结果,过去十多年来,各类区域性、跨区域或区域内诸边、双边贸易协定如雨后春笋般出现。据世贸组织统计,截至2021年7月6日,向该组织通报已经生效的这类区域货物贸易协定共有350个,其中仅2020年就有40个。这类区域或双边贸易协定虽然总体遵循世贸组织规则,但反映了全球性协定的缺失。

世贸组织第二个基本功能是审议功能,即定期审议各成员贸易体制,该功能的实施还比较正常。第三个基本功能是执行规则,即争端解决机制。这是世贸组织最具权威性的功能。世贸组织在承袭关贸总协定法律体系时,关于争端解决机制的谅解备忘录第23条规定,成员无权判定另一个成员违反世贸组织规则而采取措施,必须提交世贸组织争端解决机制裁定。截至目前,该争端解决机制共受理成员间诉讼案603件,已裁决350件。凡经世贸组织裁决,即具法律效力,涉案成员必须执行,否则将被授权惩治(如加征一定金额的关税)。争端解决机制有效维护了世贸组织规则体系,制止了相关国家的违规行为,保障了多边规则的有效执行。当前,上诉机构所有大法官任期均已满,由于美国政府的蓄意阻挠,新的大法官无法正常产生,上诉机构业已停摆。然而,单个成员践踏多边规则并未受到处罚,多边贸易机制几乎陷入停顿。世贸组织争端解决机制的缺陷也凸显了其改革的必要性和迫切性。

世界主要经济体关于世贸组织改革的方案

围绕世贸组织改革,美国、欧盟和中国等对国际贸易体系具有较大影响力的世界主要经济体都提出了各自的世贸组织改革方案。通过比较研究,我们可以发现未来世贸组织改革的一些方向。

一、美国、欧盟和中国关于世贸组织的改革方案

第一,美国方案的核心是颠覆世贸组织现行规则体系,建立符合美国利益的新规则体系。具体包括:一是给世贸组织制造危机,令上诉机构陷入停摆,以迫使世贸组织作出让步。二是要求所有世贸组织成员国同美国一道享受同等待遇,没有任何照顾。三是集中攻击中国“非市场经济体的挑战”。四是要求世贸组织争端解决机制“必须尊重成员的主权选择”,即国内法高于国际法。美国上述改革建议不具备系统性和建设性,也没有回答如何适应新时期世界经济贸易发展的要求;丝毫不提及自身严重违反世贸组织规则,只集中攻击中国。

第二,欧盟方案主要认为,世贸组织存在的主要问题是缺乏效率,允许三分之二的成员包括世界最大最具活力的经济体享受更优惠的待遇是不合理的;改革世贸组织争端解决机制。欧盟方案基本指向是提高世贸组织效率、透明度和公平性。它主要包括:确定平衡、公平竞争规则,通报关于补贴的相关情况;将世贸组织关于补贴的协定适当扩大,针对国企补贴制定相应规则,处理国企造成的市场扭曲;提高透明度和强化通报,成员实行的有关国内规则和电子商务规则等均要通报;建立涵盖数字贸易的规则;完善可持续的渔业补贴等。

第三,关于中国方案。2019年5月13日,中国向世贸组织正式提交了《中国关于世贸组织改革的建议文件》。文件首先明确世贸组织在全球经济治理体系中的重要作用,强调以世贸组织为核心的多边贸易体制是经济全球化和自由贸易的基石,同时指出世贸组织面临前所未有的生存危机。

中国对世贸组织改革的总体立场是坚持世贸组织三项基本原则不能动摇;优先解决危及世贸组织生存的关键和紧迫性问题,包括打破上诉机构成员遴选僵局,加严对滥用国家安全例外的措施以及不符合世贸组织规则的单边措施的纪律。同时,中国方案强调世贸组织改革的目的是提高其在全球经济治理中的作用,并在农渔业补贴、贸易救济、电子商务、增强多边贸易体制的包容性等领域提出了公正合理的建议。

二、美国、欧盟、中国方案的异同

第一,美国方案的核心是颠覆现行基本规则,企图迫使世贸组织其他成员服从美国主导制定的、适合美国利益的新规则体系。欧盟方案总体是建设性的,与美国方案有很大区别,但二者也有一定契合点。

欧盟方案与美国方案的主要区别是,欧盟主张维护世贸组织和多边贸易体制,反对争端解决机制瘫痪,并与中国共同提出了临时仲裁机制。在处理补贴、竞争扭曲等方面,欧盟方案总体符合世贸规则;提出了制定数字贸易规则的主张;提出完善渔业补贴,符合广大发展中成员需要。

欧盟方案与美国方案的契合点在于,二者均认为现行规则对发展中经济体成员的优惠过多;认为中国对国企的补贴扭曲了竞争,影响发达经济体成员利益。但对于这些契合点,欧盟方案与美国方案程度有别,欧盟提出的不是颠覆性方案,而是可谈判方案。

美国则极力把与欧盟方案的契合点放大。美国主导的美欧日三方贸易部长会议曾6次发布联合声明,提出产能严重过剩、不公平竞争、强制技术转让和本土化要求等问题,并将“解决第三国非市场导向的政策和做法问题”作为未来国际贸易的重要议程之一。因此,世贸组织未来改革议程的一个关键障碍,将是美国胁迫欧盟和日本组成联合阵线,集中攻击打压中国,而将真正需要的改革议题搁置一边。

第二,中国方案与美欧方案的比较。一是中国方案坚持世贸组织规则体系的三大基本原则,特别是非歧视最惠国待遇的精髓,占据了规则和道义的制高点。欧盟方案也基本承认这一原则,但美国方案则完全反对。

二是在解决世贸组织面临的生存危机,特别是恢复争端解决机制运行方面,中国方案的立场非常鲜明,显然将获得绝大多数成员支持。欧盟方案赞同这一点,而美国恐成为唯一反对的一方。

三是中国方案完全没有回避美国、欧盟提出的公平竞争、补贴等问题,而且将相关议题进一步提升到改革世贸组织规则体系层面,即提出根据世贸组织规则,个别成员(如美国)滥用国家安全概念实施贸易限制,背离世贸组织规则采取单边行动,必须严格实行惩罚措施等。

关于国企补贴等问题,中国主张完善加强并更新世贸组织规则中业已包含的补贴、国营贸易等条款;主张一律公平竞争,反对以所有制划线。这是具有建设性的,也是可行的。在这方面,美国和欧盟对中国的责难背离了世贸组织规则,完全是政治化的,是按照意识形态和价值观划线。此外,中国方案提出要完成广大发展中成员关心的、关系到联合国2030可持续发展目标能否实现的渔业补贴谈判。欧盟方案也考虑到这点,但美国方面则只字未提。中国方案还前瞻性地提出了关于电子商务和新议题的讨论,回应了世贸组织规则需要与时俱进、不断更新的改革方向,并以开放、多边讨论等形式推进,符合多边贸易体制原则。欧盟方案也提出了关于数字贸易规则的主张,并在一定程度上与中国方案相契合。

总之,中国方案是严谨、科学、符合世贸组织基本原则又符合绝大多数成员意愿的建设性方案,会得到绝大多数发展中成员的支持。欧盟方案是建设性与非理性(即跟随美国遏制打压中国)的混合物,总体上具有可谈判性。而美国则完全没有提出完整严谨的方案,更是旨在颠覆现有世贸组织规则,这无疑将阻碍世贸组织改革进程。


多边贸易机制的近期前景和全球贸易治理的中期前景

对于多边贸易机制的近期前景而言,2021年3月1日,世贸组织任命的尼日利亚籍新任总干事恩戈齐·奥孔乔-伊维拉正式就职,结束了该职位长达半年的空缺状态,给困难中的世贸组织和多边贸易体制带来新的希望。即将于2021年11月在日内瓦举行的世贸组织第十二次部长会议,将成为在很大程度上决定多边贸易体制近期前景的关键会议。

世贸组织秘书处初步确定的议程集中在当前关注的紧迫问题。主要包括:争取尽快完成渔业补贴谈判;合作应对新冠肺炎疫情和疫苗分配赤字,讨论免除疫苗专利保护;建立粮食公共安全储备永久安排;恢复世贸组织争端解决机制上诉机构运行及推动若干新的诸边谈判。美国的主要关切和打压中国的诉求并不在主体议程内,而恢复上诉机构的议题将使美国处于孤立状态。

因此,近期多边贸易机制将继续运行并略有增强,而美国及其裹挟下的欧盟所提出的针对中国的改革议题在世贸组织框架内尚难以取得实质性进展。美欧等国或选择采取小圈子制定规则的方式联手对付中国。

对于全球贸易治理的中期前景而言,单边主义、小圈子主义和霸凌主义的冲击仍将继续存在。世贸组织不会被边缘化,在推动多边贸易谈判、恢复上诉机构方面还会取得新的进展,但其面临的结构性改革难题将在未来一段时期内继续存在。

具体而言,美国不容许世贸组织改革威胁其霸主地位,也不会改变遏制打压中国的战略方针,这决定了美国的战略和利益指向有悖于多边贸易机制。美国企图以小圈子制定规则、排斥多边主义的总方针不会改变。因此,世贸组织及其规则体系将继续遭遇重大挑战。但美国及其盟国只占世贸组织成员总数的20%左右,在世贸组织改革和新的协定谈判中也不占优势,因此很难达成全体成员一致同意的全球多边协定。未来一段时期,诸边谈判和诸边协定将是世贸组织框架下的主要模式。值得注意的是,欧盟和日本具有强烈的两面性,特别是欧盟在意识形态和政治立场上跟随美国,在支持多边主义和自由贸易上与中国立场接近。未来欧盟仍将在多边贸易体制的生存、发展和改革中发挥重要作用,也是中国应积极争取合作的对象。

当前及今后一段时期,二十国集团(G20)将是包括经贸治理在内的全球治理主要平台。世贸组织将与G20机制进一步密切合作,并在G20平台上进一步与经合组织、国际货币基金组织、世界银行合作,这几方面的叠加,将有力增强多边主义的治理构架。

从中期来看,世界贸易版图将进一步向有利于中国的方向发展。北美、欧洲和亚洲三大板块占世界货物出口比重发生了很大变化,其中北美占比从16.8%降至13.9%(美国占比从11.2%降至9.0%)。欧亚两洲合计几无变化,约占71.7%,但得益于中国的经济增长贡献,亚洲占比上升7.9%,“东升西降”态势进一步凸显。随着区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)的落地和中国经济的火车头作用日益增强,亚洲板块的地位将进一步提高,世界贸易重心将进一步集聚在欧亚大陆。中国和欧盟能否共同支持多边贸易体制并扩大、深化亚欧板块市场一体化,将在很大程度上影响世界贸易治理和多边贸易格局的稳定。

鉴于此,中国应坚定不移地维护多边贸易机制,为其生存和发展以及地位的增强作出尽可能大的贡献,并坚决反对美国主导的霸凌主义和小圈子主义,更多参与和引领多边规则制定。在东亚—太平洋方向,切实推动RCEP落地;在欧洲方向,努力推动中欧投资协定落地;在更大范围的东向地区(整个亚太地区),积极推动加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP),并推动亚太自贸区建设。同时,积极以“一带一路”建设联通欧亚板块,并链接非洲板块,不断夯实筑牢全球经贸治理基础。届时,中国更加无惧美国等国家的围堵打压,必将成为世界多边主义、多边贸易体制更为重要的贡献者。

(作者为中国WTO研究会常务理事。文章仅代表作者本人观点,不代表本平台观点。)

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