牛新春:想像与真相:中国的中东政策
2021年07月30日  |  来源:时政国关分析  |  阅读量:5785

      (三)被夸大的中国与中东经济关系近十年来,当中国与中东在国际政治斗争中的协作悄然升温的时候,全球注意力却聚焦于中国与中东的经济关系,因为经济领域的表现更亮丽、更抢眼。中国与中东经济的快速发展是事实,国际社会的想像、夸大、误导也是事实。如果说中国中东政策是国际社会想像的重灾区的话,中国与中东经济关系则是“重中之重”,诸多论述严重偏离基本事实。2013年“一带一路”倡议提出后,中国对中东投资规模不断扩大,双方经济交往的范围持续延展。但是受各种因素影响,双边经济关系展是平缓、渐进的,而非跳跃式、更非火箭式蹿升。在贸易领域,2014年中国与中东贸易额3 335亿美元,2019年为3 236.2亿美元,基本持平。在投资方面,2014年中国对中东累计直接投资157亿美元,2019年272亿美元,增幅73%。在工程承包方面,2013年中国在中东完成工程承包额301亿美元,2019年完成322亿美元,没有明显变化。在能源领域,2014年中国从中东进口原油1.49亿吨,2019年2.38亿吨,增长160%。从绝对值上看,除石油进口大幅增长外,五年来中国与中东经济关系没有太突出变化。从中东所占份额上看,即便是石油进口的份额也没有明显变化。然而,全球媒体、学术界所展示的中国与中东经济关系却是另外一番热闹景象,“中国成为中东最大投资者”“中国取代美国”等耸人听闻的报道不绝于耳。2017年,“阿拉伯投资与出口信保公司”公布数据,“2016年中国成为中东最大投资者”,当年投资流量达295亿美元,占阿拉伯国家全部外资31.9%,美国只有69亿美元。2018年中国也是中东最大投资国,投资额280亿美元。2019年以色列媒体报道,“中国即将取代美国成为以色列最大的投资者”。实际上,根据中国商务部统计数据,2018年中国对所有阿拉伯国家直接投资流量只有12亿美元;根据联合国贸发会数据,2018年整个中东接收外国直接投资也仅为301亿美元。根据经合组织统计,2018年美国占以色列直接投资存量20.4%,中国占2.9%。媒体、学者和决策官员广泛引用的数据与事实之间有天壤之别,长期以来以讹传讹,影响广泛,大有取代事实之势。同时,国际媒体时常播报关于中国投资中东“特大项目”的新闻。2016年美国有线新闻网(CNN)报道,中国两家公司同意给埃及新首都建设投资350亿美元。据此,2020年7月“第一太平戴维斯”迪拜负责人在视频会议中说,2014~2017年期间中国给中东投资711亿美元,埃及是中国对中东投资的最大目的地。2016年阿曼新闻报道,中国承诺给杜库姆工业园投资120亿美元。根据《福布斯》报道,2005~2020年中国在沙特投资达386亿美元,中东成为中美在愿景、标准、价值观等方面对决的新场所。2020年《纽约时报》报道,中国与伊朗签署长期合作合同,未来25年投资4 000亿美元。这些报道中的投资时间跨度长、金额高,难以核实、证伪,易造成更强大的视觉冲击力。根据中国商务部统计数据,截至2019年底,中国在中东直接投资累计为272亿美元,其中沙特27.8亿美元,埃及11.8亿美元,伊朗30.1亿美元,阿曼1.6亿美元。美国“企业研究所”统计显示,2005~2019年中国在中东直接投资累积661.5亿美元,其中沙特58.7亿、埃及46.3亿、伊朗47.2亿、阿曼12.1亿。不论采用哪个统计数据,动辄数百甚至千亿美元的投资项目都与现实情况有非常大的出入。炒作中国投资的原因比较复杂,既有全球联动的政治氛围,也有统计方法差异。在政治上,西方有担忧“中国崛起”的焦虑,由此提供了炒作的温床。同时,一些中东国家既想宣传本国政府引进外资的政绩,又想利用“中国投资”跟美西方讨价还价,因而默许、鼓励炒作的情况也存在。在技术上,中美对直接投资统计口径有差异,使国际比较非常困难,媒体、研究机构通过种种途径自行弥合统计差距。例如,2019年美国商务部统计美国对外直接投资存量5.96万亿美元,中国公布的美国对外直接投资存量是7.7万亿美元。因此,可以确定的是中国商务部数据会低估对中东直接投资流量,但在此基础上计算的存量到底是高估还是低估难以确认。海外一些非政府机构开始自己统计中国对外投资数据。目前,国际上广泛引用的是美国“企业研究所”和“传统基金会”共同主持的“中国投资跟踪系统”。统计标准的混乱,给国际炒作预留了无限广阔的空间。比统计混乱更令人担忧的是,媒体、学者有意无意地误用、滥用“中国投资跟踪系统”的数据。迄今为止,几乎所有关于“中国是中东最大投资者”、年度投资额300亿美元左右的论述,数据基本上都源于“中国投资跟踪系统”。根据“中国投资跟踪系统”,2018年中国在中东的直接投资与工程承包总计301.4亿美元,其中256.3亿美元是工程承包,直接投资45.1亿美元。显然,这些引述把直接投资与工程承包混为一谈了。福布斯、“阿拉伯投资与出口信保公司”是非常专业的财经机构,出现这样的常识性错误很难从技术上解释。同外界的舆论喧嚣、政治想像形成明显对比的是,中国中东政策保持定力,其政治原则、框架没有大的变化,经济活动也是艰难前行。不论是国际还是地区层次上,中国继续维持同所有中东国家的平衡友好关系,树立负责任大国形象。尽管中国对地区形势的关注度、参与度均有增加,但中国在维护联合国多边体系下,尊重中东国家在解决自身问题的主事权。近几年,关于叙利亚问题的阿斯塔纳进程、维也纳会议,关于巴以问题的四方机制,关于利比亚问题的巴黎会议、巴勒莫会议、柏林会议,关于也门问题的“斯德哥尔摩协议”,中国或者没参加,或者没唱主角。同美、欧、俄等大国相比,中国中东政策“落地”程度最轻。不断推进的中东经济利益没有改变中国中东政策的总体结构,国际社会的热炒也没有撼动中国中东政策。

       三、中国中东政策的战略评估
 未来,中国中东政策会否进一步“落地”,中国能否进一步深耕中东,取决于中东对中国的重要性和中国对中东的重要性。中东对中国的重要性决定了中国的利益有多大,利益影响着采取行动的意愿,决定着中东在中国全球战略中应当占据的位置;中国对中东的重要性代表着中国对中东的影响力,即采取行动的能力,决定着中东在中国全球战略中实际拥有的位置。中国中东政策需体现意愿与能力之间的平衡、匹配。
      (一)中东成为中美博弈新战场的可能性小多年来,尽管中美战略互信不足,但双方一直是合作与竞争并存的混合关系,而不是遏制与反遏制的敌对关系,这是中国中东政策的一个基本前提。当前,这个前提虽没有完全消失,但出现前所未有的动摇。2018年美国国防战略首次把大国竞争置于反恐之上,这是2001年以来美国全球战略最大的变化,大国竞争主要指中美关系。这是一个重大信号,值得高度关注,但我们不能过度解读,更不能过早下结论。虽然美国视中国为21世纪最大的竞争对手,但是如何同中国竞争是个大难题,相当长时期内不会有定论。重回冷战时代,在全球范围内遏制中国,并不符合美国利益。拜登政府强调对华政策要保持“耐心”,该竞争的竞争、须对抗的对抗、能合作的合作,凸显出美国并未形成遏制中国的全球战略,未来最大的可能是不断调整政策,这将是一个充满困难、风险的过程。近年来,我们在中东能看到美国对抗中国的言行,但远远不及在欧洲、亚太甚至非洲、拉美地区。美国“大西洋理事会”2021年初的一份评估报告认为,中国未来十年可能在东南亚、东北亚、俄罗斯、欧洲、日本、印度、非洲、拉美等地与美国展开战略竞争,唯独没有提及中东。在美方看来,中美在中东利益冲突有限,应更多关注共同利益。中国在中东的利益主要体现在经济方面,美国在中东的经济利益非常少,中美双方少有交集。2019年,美国每天进口原油680万桶,中东占87万桶,仅具象征性意义。同年,美国在中东的直接投资存量866亿美元,占其全球存量(5.95万亿美元)1.5%;同中东的贸易额1 574亿美元,占其全球外贸3.7%。其中,美国与以色列贸易额490亿美元,直接投资存量280亿美元,均占美国在整个中东贸易、投资的1/3左右。如果排除以色列,中东仅占美国外贸的2.6%、投资的0.098%。因此,从经济角度看,中东对美国的意义微不足道,几乎找不到学术文章、研究报告从经济视角论述美国中东政策。美国中东政策着眼于能源供应、地区稳定、恐怖主义,战略目标大体上同中国重叠,但是双方对实现这些目标的路径有差异。正如美国“兰德公司”报告所言,中美在中东多数领域利益一致,若美国通过大国竞争视角看中国,会错失诸多可以合作的领域。过去100年来,全球性大国崛起时都不约而同地转向中东,国外有不少人相信,获得中东主导权是大国崛起的必经之路,中国也不例外。据此,中国中东威胁论的鼓吹者相信,中国而非俄罗斯是美国真正的挑战,其逻辑是:中国巨大的经济利益和能源需要求迟早会演变成军事存在,历史上的大国都是这样做的;随着美国能源自足、中国取代美国成为最大的能源市场,美中在海湾地区的战略竞争会更尖锐;尽管目前中国中东利益主要体现在经济方面,但是未来可以转化为战略工具,或可以增加中国在其他地区的竞争力。例如,美国智库兰德公司认为,中国在伊拉克的利益主要体现在经济方面,同美国目标并不冲突,但是中国在伊拉克获取的经济利益,可以用来在全球其他地方对抗美国。这些观点目前仅仅是历史推理、理论假设,没有现实支撑。现实中,极少有美国人认为中国的中东政策直接挑战美国。但在他们看来,中国的行为客观上会侵蚀美国主导下的政治经济秩序,因而损害美国利益。在金融领域,世界银行、国际货币基金组织等国际组织均为经济援助设定前提条件;中国主导的金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行、新丝路基金,明确表示不附加任何政治条件。在货币领域,中国主导的国际金融机构、中国同中东国家的双边投资协议、上海黄金交易市场、上海石油交易市场均使用人民币,冲击美元霸权。在贸易领域,针对“一带一路”项目,中国建立了新的贸易、投资纠纷解决机制,削弱世界贸易组织体系。在政治领域,中国为中东国家提供了西方之外的另一种发展模式,“可能威胁西方的价值体系,甚至成为欧洲对中国中东战略的最大担忧。”在外交领域,中国特色的“大国外交”处处以美国为“参照”,且“以美国利益为代价”。但是,这些零星的冲击不会动摇美国主导的政治经济体系,“除一些技术因素外,没有任何迹象表明中国模式在中东对美国形成挑战。”在没有看到显著的现实威胁的情况下,美国不可能构建全面针对中国的中东战略。如果美国选择在中东遏制中国,就不能实施中东战略收缩,相反需要加大中东投入,对盟国承担更大的责任,付出更沉重的代价。中国同中东国家的经济关系是互利共赢的,不是政治站队,中国需要消费品市场、投资目的地,中东国家需要能源市场、国际投资、消费品。中东不会因为美国不满意就放弃中国,美国要建立反华统一阵线,必然要付出相当大的政治、经济成本,这同美国现在的战略收缩背道而驰。因此,迄今为止,美国在中东对中国的遏制、反击、抱怨是局部、零星、情绪化的,尚未形成系统性的竞争战略。“收缩”是过去10年美国中东战略的主旋律,遏制中国仅仅是杂音、噪音或跑调,现在说“美国中东政策重心已经转向遏制中国”,为时尚早。美国对中国中东行为的“担忧”是理论、推测、想像,并且是夸大的,不排除未来会演变成系统性战略,但回归理性的可能性也真实存在。美国作为世界大国,往往有过度的焦虑、忧患意识,倾向于夸大崛起国家的实力和意图;中国作为崛起中的大国,有时可能过度自信,急于展现大国的实力和地位;中东作为第三方,担心美国的收缩,急于利用崛起的中国平衡美国,也乐于虚张声势,扩大中国的影响。对中国而言,中美全球对抗不符合中国利益,中美在中东对抗更不符合中国利益,因为中国在中东利益有限、风险大,美国在中东的全面优势更突出。防止中美在中东对抗,是中国的最优选择,也符合美国利益。因此,中国必须同时警惕这三种趋势,避免同美国短兵相接、正面冲突,化解大国博弈的喧嚣。中国既没有实力与资源,也没有意愿在中东挑战美国,更不会推翻美国治下的秩序,相反中国比较担心现存秩序的崩溃。如果未来中东出现中美对抗的情景,必然是美国的主动选择,而非中国。美国华盛顿近东研究所研究员迈克尔·辛格就说,是否与中国在中东展开竞争,选择权很大程度上掌握在美国手里。从中美关系的视角看,1949~1970年期间中美在中东是对立关系,1970~1990年是零星协作关系,1990~2020年是平行关系。在平行关系时代,中美不对抗、不合作,中国的基本态度是不配合、不支持、不替美国解套,可以理解为不以美国为考虑因素或目标。未来,中美关系最大的可能性是摇摆在对抗与平行之间。

      (二)中东在中国阶段性国际政治斗争的战略价值没有显著上升在国际格局中,美国打“中东牌”的可能性低,中国更低,因此中东在大国博弈中的作用不甚明显。同时,中东对阶段性国际政治斗争的价值也很有限。长期以来,服务于阶段性国际政治利益是中国中东政策的决策因素之一,中国在每个历史阶段的国际政治利益都不同,历史环境变化了,中东在中国外交中阶段性价值则有所不同,如20世纪50年代“阿拉伯一大片”的政治价值、80年代的“出口大市场”、90年代的“策应中美关系”、20世纪前十年的“缓解中美关系压力”,以及20世纪第二个十年的“能源大文章”。现在,中国同世界上180个国家建立了外交关系,已经是国际舞台上当之无愧的主角。“阿拉伯一大片”在联合国投票、国际政治话语权争夺方面仍具有价值,但是同1959年相比情况已发生变化,当时中国只有31个建交国,阿拉伯国家占7个,分量可想而知。2019年中东占中国对外工程承包额14%,是不一个不可小觑的市场,但是同20世纪80年代的61%相比,也有较大的落差。2020年中东占中国石油进口的47%,也已经从2010年53.9%微幅回落。中美关系今天已经深度交融、高度相互依赖,中东这个小支点很难撬动中美沉重的双边关系,中东“策应”中美关系的绩效越来越低。美国全球战略重心已经从“反恐”转向“大国竞争”,中东能够缓解中国亚太压力的可能性越来越小。

      (三)中东对中国经济的依赖程度更大2019年中国与中东双边贸易额3 253亿美元,占中国外贸总额的7.1%;中国对中东全行业直接投资存量272亿美元,占中国对外直接投资存量1.2%;中国对中东直接投资流量24.1亿美元,占中国对外直接投资流量1.7%。若采用美国“企业研究所”数据,中东的投资存量占3%,流量占4.5%。2019年中国在中东新签工程承包合同374亿美元,占中国对外工程承包新签合同额的14%;中国在中东完成工程承包完成营业额322亿美元,占中国对外工程承包额的18%。2018年中国对中东军售2.48亿美元,占中国对外军售额的23%。2019年中国石油对外依存度高达70.8%,每天进口1 011万桶,其中475万桶来自中东,占全部进口47%,20%的液化天然气进口来自卡塔尔。如果视中东为一个整体,中东是中国最大的原油来源地。可见,整体而言中东经济对中国不具有重大战略意义,但中国在中东的能源、工程承包和军售领域所占比重不低。能源是中国经济安全的重要命脉,中东的作用显而易见。工程承包是当前中国企业推进“一带一路”的主要方式,能带动中国产品、技术、服务和标准“走出去”,促进国内经济转型升级,中东也有一定的重要性。中国每年对外军售额仅为10.4亿美元,对中国经济的贡献率太小,可以说在这个方面中东的作用不大。同中东对中国经济的重要性相比,中国对中东经济的影响是全方位的,但是在各领域的表现非常不平衡。在贸易领域,2019年中东外贸总额2.48万亿美元,对华贸易占13.1%;同年欧盟(4 711亿美元)占中东贸易额的20%,美国(1 561亿美元)占6.3%,如果不把欧盟视作一个整体,中国是中东的最大贸易伙伴。在能源领域,2019年中东日出口原油1 501万桶,对华出口占31.2%。2020年中国成为海合会最大贸易伙伴,海合会25%的化学、石化产品出口到中国。欧盟国家从中东日进口原油230万桶,占15.4%,即便把欧盟算作一个整体,中国也稳居中东最大的原油进口国。在工程承包领域,2020年中国在海湾地区的工程承包新签合同额216亿美元,占总额(1 203亿美元)的18%。在投资领域,根据美国“企业研究所”的数据,2019年中国对中东直接投资流量62.7亿美元,占中东全部外资流量(616亿)10.1%;中国在中东直接投资存量661亿美元,占中东外国直接投资存量5%。近年来,中国投资开始突显其重要性,但仍然处于起步阶段,尚未进入第一集团。正如以色列国家安全研究所报告所言,迄今为止中国并非以色列重要的投资者,远远赶不上美国、欧盟。在援助方面,2018年,经合组织成员向中东提供双边发展援助130亿美元,占中东受援总额的40%,其他份额主要由土耳其、沙特、阿联酋和多边机构提供。据一位欧洲学者计算,2000~2014年中国向中东提供政府发展援助(优惠贷款、减债、技术支持、发展赠款、奖学金等)29.2亿美元,占中国政府对外发展援助额的3.32%。可见,中东不是中国对外援助重点,中国也不是中东重要的援助来源国。在金融领域,除政府发展援助外,2000~2014年中国政府、国有企业向中东提供的资金(商业贷款、出口信用、直接投资、赠款、孔子学院等)共计491.9亿美元。2008~2019年由国家开发银行与进出口银行给中东提供发展金融贷款83.8亿美元,占这两家银行全部对外贷款(4 620亿美元)的1.8%。据国际货币基金组织研究,2020年阿拉伯国家政府债务额达到1.46万亿美元,这些债务多数来自西方国家。以埃及为例,埃及是中东接受中国贷款最多的国家,根据埃及中央银行截至2019年6月的统计,埃及共欠外债1 086亿美元,其中65亿美元来自中国,占6%;65亿美元来自欧洲国家,占6%;阿拉伯国家占22%,国际和地区金融机构占28%。在阿拉伯国家上万亿美元的债务面前,无论按何种方法计算,中国贷款都不是主要组成部分。在军售领域,中国从来不是中东武器市场上的主要供货商。20世纪80年代,中国占中东全部军购额的8%,20世纪90年代占1.6%。2011~2015年中国占2.8%,2015~2019年占2%。显然,在能源、贸易方面,中国对中东具有举足轻重的地位。中国占中东原油出口1/3、石化产品出口1/5。除此之外,中国在投资、金融、军售、外援等领域的影响力在上升,但是仍在起步阶段,距离美欧还较远。当然,这些主要是经济数量的对比,在经济合作质量方面,美欧的领先优势更明显,整体上美欧处于经济链上游,从事能源勘探、金融、保险、设计、监管、咨询等活动,中国则主导着能源开采、基建、生产、加工等领域。在经济领域之外,美欧在政治、安全领域的优势更明显。但是,在特定时间段中国对个别国家具备决定性战略影响。截至2017年,中国在伊朗、也门、苏丹三国投资已经多于欧盟。在几个无法获得美欧投资的国家,中国显得尤其重要,甚至是唯一的外国投资者。2012~2019年,中国在伊朗几乎是唯一的投资者;2020年进口伊朗原油13亿美元,可能是唯一的重要原油进口国。2016年埃及财源枯竭,向国际货币基金组织申请120亿美元贷款,前提是埃及必须先找到60亿美元双边贷款,中国及时向埃及中央银行提供10亿美元援助,向埃及国家银行提供7亿美元贷款,帮助埃及获得了国际货币基金组织的贷款。但是这只是一些特例,这些国家既不是中国的投资重点,中国也不是他们理想中的投资来源国。此类看似紧密的经济关系是西方制裁的结果,既非双方的战略选择,也非经济逻辑的自然结果,迄今为止中国没有使用这种自然形成的经济影响力服务于政治目的。从发展趋势上看,近20年来中国与中东经济交往的绝对数量呈几何级增长,但是由于中国经济体量扩展的速度更快,中东在中国战略全局中的分量并没有相应上升,甚至有些微幅下降趋势。与此形成明显反差的是,中国在中东经济中的分量和影响却快速跃升。2010年中东占中国外贸额的6.6%,2019年占7.1%;2010年中国占中东外贸额的9.2%,2019年占13.1%。2010年中东占中国原油进口额的53.93%,2019年占47%;2010年中国占中东原油出口额的3.9%。2019年占31.2%。2010年中东占中国对外直接投资存量的6.8%,2019年占3%;2010年中国占中东外国直接投资存量的2.4%,2019年占5%。2010年中东占中国对外直接投资流量的4.2%,2019年占4.5%;2010年中国占中东外国直接投资流量的3.3%,2019年占10.1%。从大国博弈、阶段性国际政治利益和经济利益三个层次上看,中东还没有成为中美博弈的舞台,中东在中国阶段性国际政治斗争中及在中国经济全局中的重要性没有显著上升。同国内外流行的想像不同,不是中东对中国经济越来越重要了,而是中国对中东经济的重要性日益增长;中国在经济上取代美欧的时代远远没有到来,中国只在贸易、能源进口和工程承包领域领先了,而在投资、金融、援助、军售等方面远远落后于欧美。中东对中国的政治、经济和安全重要性没有显著增加,中国对中东的重要性却不断上升,但仍处于起步阶段,同美欧仍有较大差距。但是在能源领域,中国同中东的互相依赖都非常突出,中东对中国的依赖程度持续攀升。

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