高波:拉美国家的体系性腐败及其治理
2021年05月31日  |  来源:现代国际关系  |  阅读量:2882

民主制度下产生体系性腐败的根源为:经济社会不平等→政治庇护主义→问责缺位→民主失灵→体系性腐败。拉美严重的经济社会不平等及贫困问题催生了严重的政治庇护主义,把民众变成了政治精英的附庸和“同谋”,使之丧失了对后者的纵向问责功能,也使国家机构间的横向监督失效,从而破坏了民主制衡机制,产生了严重的体系性腐败。在智利等社会资本较丰富的拉美国家,民众避免了政治庇护主义,对政治精英集团进行了有效问责并遏制了腐败蔓延。拉美的经验教训为腐败治理提供了重要启示,即社会建设才是根治腐败的关键。

一、拉美腐败的特征

拉美国家的腐败具有以下三个特征。首先,腐败现象具有体系性和广泛性。从政治最高层领导人到最底层的行政执法人员都普遍涉及腐败,包括行政、立法、司法机构在内的所有政权分支都充斥腐败行为,作为国家与社会连接纽带的政党也声名狼藉。

其次,拉美腐败犯罪的类型具有多样化特征,大腐败、中层腐败和小腐败都很普遍,并呈现国际化趋势。

第三,拉美国家的腐败程度存在明显差异。拉美国家可以分为低度腐败和高度腐败两个集团,前者包括智利等三国,后者包括其他拉美国家。

二、拉美的不平等、庇护主义与腐败

为什么拉美会产生如此严重的体系性腐败?高度腐败的根源何在?不回答这些问题,就很难找到根治腐败的良方。学术界从不同的思路对这些问题进行了探究,但结果并不令人满意,研究腐败根源需要新思路、新角度。

第一,传统的文化路径和制度路径存在缺陷。以往对拉美腐败问题根源的认知可分为文化路径和制度路径。文化理论强调拉美殖民地传统文化中的阴暗面,即天主教文化具有双重道德观,天主教徒会把家庭及私人关系置于抽象的道德原则之上,从而为腐败行为提供了借口。此外,殖民地传统文化中的等级观念、集权主义也促进了腐败。但文化理论的缺陷在于不能解释拉美国家内部腐败水平的差异。事实上,除若干加勒比岛国之外,所有拉美国家都是西班牙、葡萄牙的前殖民地,也都是天主教、伊比利亚传统文化的继承者。在同样的文化背景下却出现了低度腐败国家与高度腐败国家的差异,文化传统理论对此无法解释。

上世纪末期以来,从制度角度对腐败问题的探索渐成主流。在政治制度方面,关于民主制度与腐败关系的传统观点认为,通过选举和三权制衡等制度,民主制度下的公民可以向政治家和官员问责,因而民主政府会比威权政府更清廉。但实证研究并不支持这种逻辑。多个跨国定量分析显示,当代民主体制与腐败水平之间的相关关系非常微弱。对拉美国家的实证研究也表明,在第三波民主化之后,拉美的腐败水平不降反升,这与之前的预期截然相反。有些学者转而强调,是某些特定的民主规则导致了腐败,如总统制、比例代表制等。

但是,把腐败归咎于特定政治制度显然是不恰当的。以墨西哥为例,这个国家在2000年民主化前后的清廉指数保持了稳定,基本没有变化。就总统制而言,乌拉圭、智利、哥斯达黎加都实行总统制,但它们都属于拉美的低度腐败集团,同样实行总统制的其他拉美国家则属于高度腐败集团。比例代表制也是如此,墨西哥的议会选举制度以简单多数制为主,辅之以比例代表制,但其腐败水平要高于实行比例代表制的巴西和阿根廷,这说明比例代表制也不是导致腐败的决定性因素。

关于经济制度与腐败的关系,通常认为,新自由主义经济制度如自由化、私有化缩小了国家机构的规模和权力,减少了国家对经济行为的干预,从根本上降低了寻租、腐败的可能性。但拉美国家的经验却与这种理论相左。实证研究表明,拉美的新自由主义改革实际上导致了腐败水平的提高。改革虽然整体上削弱了国家权力,但在国企私有化、反危机、金融监管等领域却为政治精英提供了腐败机会。

第二,社会视角是探讨腐败根源的新途径。庇护主义与社会资本角度是探索腐败根源及其治理的新途径。政治庇护主义(political clientelism)被定义为一种不平等的政治依附关系,其中恩主(patron)拥有经济、社会资源,居于主导地位,他为贫穷的附庸(client)提供物质利益和帮助,换取附庸的政治支持,包括投票、参加政治集会等。庇护关系也可以存在于组织之间,如政党和工会之间。严重的经济、社会不平等会引发政治庇护主义,进而导致严重的腐败,这是本文提出的腐败根源及发生机制。

第三,拉美的不平等和贫困问题导致了广泛的政治庇护主义并导致了体系性腐败。

众多实证研究表明,在拉美贫困且不平等的社会中,政治庇护主义广泛存在,巴西、墨西哥、阿根廷、秘鲁、委内瑞拉、厄瓜多尔等大多数拉美国家都是如此。

现代拉美的政治庇护主义是通过政党体系运作的。庇护主义网络呈金字塔结构,政党领袖∕总统居于塔尖,自上而下建立多层次的恩庇网络,直达最基层的社区组织和行业组织,如邻里组织和工会等。像墨西哥的三大主要政党革命制度党、民主革命党和国家行动党,巴西的大部分政党、阿根廷的正义党和多数地方政党都已经庇护主义化了。

拉美庇护主义所具有的三个特征都助长了腐败活动的滋生蔓延。首先,庇护主义网络的基层参与者以社会中下层为主,他们面临巨大的生活压力,对庇护主义网络分配的利益高度依赖,并在一定程度上与政治精英结成了利益同盟。他们从政治精英的某些腐败行为中受益,因此没有动力去制约精英的腐败行为,尽管从长远角度来看他们是腐败行为的最大受害者。其次,由于基层选民的附庸化,选举失去制约作用,各级各类民选官员依靠恩主的资源才能当选,因此他们只对自己的上级恩主负责,罔顾公共利益,这会造成国家机构间横向制衡机制的失效。例如,总统会把自己的附庸安插到政府、国会和司法机构,由此摆脱三权间的制衡,为腐败打开方便之门。第三,政治庇护主义破坏了社会中下层的横向组织,虚化了政治参与。

因此,在贫困和不平等的社会基础上,庇护主义控制了中下层民众,并把民众置于“同谋”地位,使社会处于组织涣散、参与虚化的状态,无力对政府机构及官员进行监督和问责,也使横向制衡失效,从而为腐败敞开了大门。

三、拉美腐败治理的经验与教训

近30年来,腐败问题对政治经济发展的危害日益明显,拉美国家对腐败治理的关注程度也随之提高,各国采取了多方面的举措来加强反腐败斗争。这些举措大致可以分为两类,即面向国家机构自身的反腐能力建设和面向社会(包括国际社会)的开门反腐行动。这些举措取得了一定成效,但未能从根本上改变拉美高度腐败的现状,而智利等国依靠社会资本预防腐败的经验值得关注。

拉美低度腐败国家的经验揭示了社会资本对于防治腐败的重要性。从社会资本角度看,智利等低度腐败国家确实与高度腐败国家有明显差异。首先,智利等三国的社会状况要明显优于拉美其他国家。在联合国人类发展指数排名中,智利多年来都居于拉美国家的首位,乌拉圭和哥斯达黎加虽名列巴巴多斯、特立尼达和多巴哥等加勒比岛国之后,也都长期位居地区前五名。其中的例外情况是,智利的基尼系数在拉美国家里是比较高的,基本处于中游水平。原因在于,智利的寡头精英集团拥有极其巨大的财富,推高了基尼系数,而其他阶层的收入分配相对平等,中产阶级的比例也最大,总体社会状况好于其他拉美国家。与高度腐败的拉美国家相比,智利等三国的劳工、妇女、学生、邻里、环保等社会组织更为发达,也更具自主性,形成了较丰富的社会资本,遏制了庇护主义,加强了问责,在较高程度上实现了全社会反腐,从而降低了腐败水平。

四、结论

高度腐败其实是病态社会的症状之一,体系性的社会扭曲导致体系性的腐败,社会问题严重程度的差异决定国家间腐败程度的差异。因此,腐败问题的根源在于社会的失衡,腐败治理也要从社会治理入手,否则难以奏效。

对拉美腐败问题的考察表明,以往对制度因素和文化因素的“迷信”会产生误导,不利于腐败问题的治理。高度腐败国家也试图治理腐败,但由于腐败根源未被触及,它们所采取的措施都成为治标之策,注定不能根除腐败。只有先行解决不平等和贫困问题,营造出平等、和谐的社会基础,好制度才能正常运转,传统文化中好的一面才能传播,才能把腐败行为限制在最低程度。

(作者:高波,中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员。本文摘自《现代国际关系》2021年第3期。)

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