王金强 黄梅波:中美全球主权债务治理博弈及对策分析
2020年10月24日  |  来源:东北亚论坛  |  阅读量:7586

综上所述,中美两国政治博弈的影响已经超越了债务问题本身对治理机制的内在需求。从这个意义上分析,围绕发展融资与债务治理,中国和美国在全球发展合作主导权问题上的冲突将会越来越激烈。

五、中国参与全球债务治理的具体措施

中美围绕债务治理的博弈体现了两国在战略层面的国际竞争。与传统的国际竞争不同,当今的国际竞争是规则的竞争,其是有序的、也是可控的。经过几十年的机制建设,中美两国的博弈在很大程度上已被镶嵌在规则体系和制度的约束中。美国在全球治理中的优势地位也决定了两国的竞争将体现在治理能力与治理水平中。治理规则是美国制度霸权的基础,更是美国主导国际秩序的优势所在。美国在治理层面与中国开展竞争一方面可以凸显其在全球治理体系中的引领地位,增强外交吸引力,另一方面可以分化中国与其他国家的经济合作,对与中国合作的国家造成“外压”之势。因此,美国此次借助债务问题一方面不断妖魔化中国的发展融资模式,不遗余力地渲染“债务威胁论”等论调,另一方面积极打造以美国国际开发金融公司为核心的新机制,推行美国主导的发展融资和债务治理规则,强化与发展中国家的经济合作。可见,全球债务治理体现的是传统债务治理国和新兴债权人在制度规范、治理模式和治理实践方面的博弈。

从前面的分析可以看出,不管是作为债权人的中国,还是债务方的发展中国家,在全球债务治理中都不处于优势地位。此次债务减免对中国的冲击最为明显。作为一项应对全球新冠疫情的支持计划,世界银行、国际货币基金组织理事会和七国集团及二十国集团财政部长会议支持以5月1日作为减债起始日,即从5月1日开始,那些申请偿债宽限的IDA国家可以暂停偿还债务。中国从发展中国家的立场出发,将债务减免视作与发展中国家合力抗击疫情冲击的重要举措。6月7日,中国外交部在积极参与20国集团暂缓债务偿还倡议的基础上,主动宣布77个中低收入国家暂停债务偿还。但仅仅暂停偿还债务无法从根本上解决债务问题。债务问题是全球经济长期不平衡发展积累的问题,这决定了债务治理是一个长期的过程,它不仅涉及到债务危机爆发后的债务重组与债务减免,还涉及到债务积累过程中的事前预警和事中管理。中国需要在常规化债务减免的基础上,充分利用全球疫情造成的窗口期,在债务问题上化整为零、双管齐下:一方面通过逐一谈判尽早确定债务减免的样板对象国,在减免量、减免标准和减免程序方面分阶段、分步骤实现本国与债务国的利益协调;另一方面,中国还需采取开放式债务治理模式,加强与其他发展合作平台的联系,强化债务治理规范和治理体系的建设,在债务的可持续性和发展的可持续性之间寻求平衡,为其他债权国的债务减免做出表率作用,从而树立良好的对外形象,进而在债务治理中建立与本国国力相称的话语地位。

首先,中国需要尽快将发展的可持续性作为确定双边债务减免的衡量标准。中国的债务减免政策可以参考世界银行和国际货币基金组织所发布的债务可持续性分析(Debt Sustainability Analysis,DSA)报告。债务可持续性评估与分析框架已经成为国际货币基金组织和世界银行的主要分析方法,国际开发协会(IDA)和非洲开发银行(AFDB)已利用可持续性分析框架(DebtSustainability Framework,DSF)来分配无偿援助资金,部分区域性金融组织也已同意采用债务可持续性框架。但债务可持续性标准更多地考虑债务水平的上限控制,而忽视了对适度债务理念的运用,中国需要将发展的可持续性作为债务减免的衡量指标,做好增量调控,增强债务国的未来偿债能力和意愿,形成潜在的良性循环。这不仅可以促进债务国的经济发展,还能降低中国的外债风险水平。

其次,积极参与全球债务治理机制的修订,通过治理规则的完善维护自身权利。如何建立债务可持续性与发展可持续性之间的有效联系,是中国参与国际债务治理的核心所在。美国对中国债务问题的“污名化”指责从根本上反映了中国在全球债务治理中的弱势地位。美国在20世纪正是通过债务危机在国际债务治理上确立了主导权。西方国家和国际金融机构以应对债务危机为契机,获得了在发展中国家尤其是非洲国家发展问题上的先发优势。当前全球债务治理体系既不能预防也不能解决发展中国家的债务危机,因此,必须在债务减免问题处理的过程中,将改革这一体系和建立有效的全球债务治理体系提上日程。

第三,针对债务问题的化解方式,建议将债务重组与债务减免相结合。债务重组主要是调整债务国的支付时间,对出现支付困难的债务期限、支付方式和利息等进行重新安排;债务减免则以减少和免除发展中国家的债务负担为目的。此次债务重组主要面向那些有经济偿还能力却因新冠疫情而发生产业链和资金链断裂的国家。债务减免可以参照发达国家的减债规模,针对不同的债务和债务国家进行设定。截至2020年3月30日,七国集团减免债务的总额为1148亿美元。针对那些债务金额量不大、失去偿还能力和与中国有传统友谊关系的国家可以进行直接债务减免。不同于西方国家重债穷国债务减免倡议,中国制定的直接减免对象应该以“一带一路”沿线重债国家为主。对那些债务金额较大、有经济偿还能力却不愿积极偿还的国家可以通过市场化运作,把原有国家间的债权债务关系转换至通过中间商进行商谈,也就是把债权打包卖给投资银行或其他金融机构。鉴于IMF和世界银行的债务可持续分析报告并没有涵盖所有“一带一路”沿线国家,中国可考虑在国家国际发展合作署下设立专门债务管理机构,与其他债权国协作,共同完成对“一带一路”国家的债务风险分析。

第四,通过债务减免逐一谈判确立债务减免的样板对象国。针对非洲国家联合施压中国减免债务的趋势,中国一方面需要充分考虑发展中国家的减债诉求,具体分析每一个债务国真实的减免诉求,可以考虑将严重遭受疫情冲击的尼日利亚、加纳或坦桑尼亚作为债务减免的试点,打造债务减免的样板国家;另一方面在减免量、减免标准和减免程序上考虑本国实力和预算开支情况,避免不切实际的债务减免行为。

最后,从长远来看,中国需要从此次疫情引发的债务危机中吸取教训,将债务治理的视角从事后债务减免转向事前风险评估和事中债务风险管理,处理好透明度、保密性和国家独立性的关系,形成系统的债务减免框架。

当前,疫情仍在全球蔓延,这对债权国来说仍是获得解决债务问题主动权的有利时机。中国需要充分利用此次疫情冲击产生的窗口期,将当前对中国等新兴融资者的指责和污名化攻击转向对传统债务治理体系的反思和质疑,以债务危机应对框架的完善和升级为契机,在债务减免标准制订中赢得主动,进而真正逐步提升我国在全球债务治理中的地位和话语权。

(王金强,上海对外经贸大学国际关系学系副教授。黄梅波,上海对外经贸大学国际发展合作研究院院长、教授。) 

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