王金强 黄梅波:中美全球主权债务治理博弈及对策分析
2020年10月24日  |  来源:东北亚论坛  |  阅读量:7589

首先,美元的国际货币地位使美国在全球主权债务的初始形成中占据了主导。美元是一种主权货币,同时又作为最重要的国际货币在全球范围内流通。债务危机的发生往往与美元货币政策的调整相关。1976年牙买加体系形成后,美元依旧保持着商品定价、贸易结算和储备货币的地位,甚至赋予了美国可以不受他国和国际货币机制制衡与约束而自由发行美元的权利。全球经济对美元的依赖不仅没有削弱,反而得到进一步强化。美元成为事实上的信用货币,美元本位时代正式到来。在美元本位下,发展中国家的主权债务基本以美元计价为主。在债务危机之下,美元几乎是唯一能被国际社会所接受和认可的国际基准货币。这样,国际社会需要通过美国的全球流通为深受资金短缺困扰的发展中国家提供流动性支持。而美国的国家利益可以通过美元在全球的资本扩张得以实现。

发展中国家的数次债务危机均是由美国的货币政策直接促发的。但美元的主权化与资本的国际化是一对无法解决的矛盾,表现为美国的国家利益与国际利益的冲突。牙买加体系下,货币的主权性要优先于美元的国际货币职能:一方面,美元成为各国官方认可或事实上的关键国际货币,这赋予美国直接使用本币来开展大部分国际经济活动的自由,美国可以享有完全独立的货币政策权,从而单方面降低了参与国际经济活动的交易成本,有利于扩大其国际贸易和金融规模。另一方面,美元的货币锚地位等于承认美联储是全世界的中央银行,美国的货币政策可以影响甚至左右着其他国家的经济,其他国家只能被动接受美元政策调整所带来的各种影响。在美元主导的国际货币体系中,美元需求国与发行国之间形成的供需关系决定了国际经济格局的基本框架。美国经常利用其他国家对美元的依赖把国内经济调整的负担转嫁给债务国。在后布雷顿森林体系下,全球金融一体化进程开启。为鼓励对外私人投资,20世纪70年代欧美商业银行加大了对拉美地区的放贷规模,导致美元在拉美地区泛滥成灾。80年代,为应对国内通货膨胀,美国实行了高利率的紧缩性货币政策,从而带动了国际市场利率的上升,这种“负外部性”自然加重了发展中国家的债务负担,是拉美债务危机的直接促发因素。这也是美元的主权化与资本的国际化矛盾最赤裸裸的体现。

其次,美国是全球债务重组和减免规则的主要制定者。霸权国对国际社会的支配和控制不仅仅体现在硬实力中,更体现在“原则、规范、规则以及决策程序”中。美国的“债务人逻辑”使美国在全球债务治理中具有不同于他国的经济权力,这也构成了美国在全球债务治理中政治主导权的经济基础。这一权力集中体现在全球债务重组与减免规则的制定与执行中。

美国利用美元作为国际债务货币的优势地位,一手促成了债务危机,又一手主导了主权债务重组与债务减免的原则、准则和秩序,在全球债务治理中形成了“超级特权”。债务重组与债务减免是应对债务问题的两大基本手段。在当下的债务治理体系中,巴黎俱乐部、伦敦俱乐部以及IMF和世界银行是全球解决债务问题的主要机构。不管是巴黎俱乐部和伦敦俱乐部的债务重组,还是IMF与世界银行的重债穷国倡议,虽然债务问题的解决都是在多边层面上进行讨论和设计的,实际上都是美国主导下的产物。

在双边债务问题处理方面,早在1983年,美国就开始重新安排发展中国家的债务,实行债务资本化。继而在1985年10月9日,美国前财政部长詹姆斯·贝克(James Addison Baker)在世界银行与国际货币基金组织汉城年会上提出一项“美国关于发展中国家持续增长计划”,即贝克计划(Baker's Plan),内容是采取由发达国家增加贷款方式,支持发展中债务国家经济增长,从而解决其偿债问题。该计划主要是通过对债务国新增贷款,将原有债务的期限延长等措施来促进债务国的经济增长,同时要求债务国调整国内政策。贝克计划的实质在于通过债务重组推行美国主导的新自由主义经济政策。

为了弥补贝克计划的不足,1988年,日本提出了一项以减债为目的的“宫泽计划”,它把债务国可供选择的办法与降低利息结合在一起,其中“债券化”是这一计划债务减免的核心,即债务国将其部分债务“债券化”,并通过债务国外汇储备和出售国有资产收入的留置权作为本金的担保品。对余下的未经债券化的债务重新安排偿还期,包括多达5年的宽限期,在此期间利息支付可予以降低、中止甚至免除。但这一计划却因为触及了美国在债务治理中的主导权而遭到了美国的否决。在国际社会的压力下,1989年3月10日,美国新任财长尼古拉斯·布雷迪(Nicholas Brady)在“贝克计划”的基础上抛出了“减轻发展中国家债务计划”(Debt Relief Plan for Developing Countries),即“布雷迪计划”(Brady Plan),该计划承认国际债务问题是债务国偿还能力的危机,而并非暂时的资金周转失灵。该计划的提出表明了美国国际债务战略上的新变化。

在多边债务减免方面,美国主导的国际金融机构加强了在债务问题上的机制建设和制度规范。在美国的影响下,IMF支持巴黎俱乐部根据1994年12月那不勒斯条款(Naples Terms)采取更为有利的债务减免措施。在美国的支持下,国际货币基金组织和世界银行在1996年9月发起了重债穷国倡议(the HeavilyIndebted Poor Countries,HIPC),将债务减免纳入全球减贫框架中。作为重债穷国倡议的补充,2005年在八国集团财长峰会上,美国又提出一项多边减债倡议(Multilateral Debt Relief Initiative,MDRI),对部分重债国家提供100%的债务勾销。截至2011年7月,共计35个重债国家通过重债穷国倡议和多边减债计划获得了债务全部减免。

第三,美国通过债务治理制度安排控制和影响了发展中国家的政策选择。债务问题之所以能够成为美国全球治理的议程,根本原因在于债务治理存在非常强的附加效应。20世纪,美国通过拉美债务危机的应对实现了美国对发展中国家国内宏观经济政策的影响和控制。21世纪初,得益于发展中国家的经济恢复以及国际社会的减债努力,发展中国家的债务状况得到了较大改善。但同时,发展中国家的债务结构和融资格局发生了重大变化。在此之前,发展中国家的债务融资主要由国际金融组织、巴黎俱乐部国家及西方的金融机构主导。然而,随着新兴经济体的群体性崛起,这些国家正成为新的重要的国际融资来源,尤其是“一带一路”倡议提出以来,中国在发展中国家中的融资规模和影响力迅速提升,中国推进的基础设施建设融资成为发展中国家新增贷款的重要组成部分。这对传统国际债务治理体系尤其是西方国家在发展中国家的地位和影响力构成重要挑战,中国的发展融资成为国际社会特别是美国决策者关注的焦点。

美国将中国看作国际发展融资市场的战略竞争对手。通过推动全球债务治理实现国家战略目标成为此次特朗普政府攻击中国债务问题的重要目的。在全球疫情加重、发展中国家债务负担上升的背景下,美国通过炒作中国发展融资项目的债务风险,将债务问题的关注点转移至中国,在很大程度上提高了美国海外融资模式对发展中国家的吸引力。随着美国国际开发金融公司正式运营,美国在发展中国家的投资布局日益明显。这种“美国式”债务解决方案对中国的海外投资形成潜在压力。一旦国际社会认同了美国的债务解决模式,中国正在开展或筹划进程中的海外发展融资项目极有可能面临重新评估的风险。

三、中国在全球发展融资与债务治理中的地位与角色

美国的债务治理政策与中国在全球发展融资体系中的地位与角色紧密相关。过去的二三十年间,世界经济格局的发展变化对全球融资体系产生了深刻影响。传统的OECD成员国总体经济增长乏力,财政负担沉重,它们所主导的发展融资体系无法满足发展中国家日益增长的融资需求。与此同时,广大发展中国家尤其是新兴经济体在世界经济中的实力不断增强,为国际发展融资体系带来新的资源和革新动力。中国在全球发展融资体系中的地位也发生了深刻变化。

由于特殊的历史国情,中国一度是全球和地区性发展融资机构的主要借款国之一。借款国的地位决定了中国长期处于贷款既定规则的“接受者”地位。1995年,国务院开始改革对外援助工作,政府优惠贷款成为对外援助的一项重要工具。“一带一路”国际合作倡议启动以来,随着国家经济社会的飞速发展,中国逐渐积累了大量的外汇储备,为全球发展融资体系的供资能力明显上升,中国越来越以主权债权人的身份出现在国际借贷市场中。中国一方面通过本国的开发性金融机构对外开展投资合作,另一方面发起并组建了新的多边发展融资机构。

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