李建民:俄罗斯产业政策演化及新冠疫情下的选择
2020年10月15日  |  来源:欧亚经济  |  阅读量:6705

        2020年,新冠疫情全球蔓延,对世界经济造成严重的负面冲击。面对疫情,俄罗斯政府出台大规模的经济刺激措施,以帮助企业和民众度过当前危机。在应对疫情的同时,俄总理米舒斯京签署了《2024年前和2035年前俄罗斯联邦制造业发展综合战略》及其他有关行业的发展战略和规划,从中可管窥俄政府为支持经济中长期发展,通过产业政策调整改善经济结构和经济运行模式的政策思路。在全球经济因疫情面临大调整和重塑的背景下,俄罗斯能否把握机遇,走出一条转型的新路,仍需长期关注。

        一  当代俄罗斯产业政策演化及政策实施路径

        (一)产业政策界定

        任何有能力履行经济职能的国家都存在某种形态的产业政策,但迄今为止,无论在学术研究还是在政策实践层面,产业政策都是一个被广泛使用但又没有被唯一定义的概念。产业政策究竟应该包含哪些内容?其边界在哪里?目前学术界并未达成共识。1992年,世界银行曾将产业政策界定为旨在改变生产结构以确保稳定增长的国家活动。但后来又通过对国家角色的重新界定修改了该定义。按照百度百科的解释,由于研究的角度不同,产业政策在国际上尚没有统一的定义,主要有以下几种:其一将之理解为各种指向产业的特定政策,即政府有关产业的一切政策的总和;其二将之理解为弥补市场缺陷的政策,即当市场调节发生障碍时,由政府采取的一系列补救的政策;其三将之理解为产业赶超政策, 即工业后发国家为赶超工业先进国家而采取的政策总和。

        产业政策的构成要素通常包括政策对象、政策目标、政策手段、政策实施机构以及产业政策的决策程序和决策方式。依据不同的标准可以对产业政策作不同的分类。根据功能定位的不同,产业政策可分为产业组织政策、产业结构政策、产业布局政策和产业技术政策等。从产业政策的手段看,可分为直接干预、间接诱导和法律规则三大类型。

        产业政策的演进过程被认为是在产业发展过程中市场与政府边界和相互关系的调整过程。多年来,围绕不同产业政策理念之间的差异和争论始终贯穿了一条主线,即主要围绕市场与政府的作用、边界和相互关系展开,其实质是如何定位和处理政府与市场的关系问题。纵观全球制造业发展历程可知,政府因素在推动制造业发展过程中起着关键作用。随着发达国家市场经济的完善和企业竞争力的领先,产业政策的诸多要素和形式开始分散隐藏在贸易、科技、财税和政府采购等公共政策中。

        对产业政策实施路径大体存在两类不同的认识和实践。

        第一类是选择性产业政策,即传统意义上的产业政策及相应理念。该政策多以产业结构演变规律、市场失灵和规模经济等作为理论依据,以对市场进入、产品价格、生产要素配置与要素价格、投资等经济活动的直接(或间接)干预为主要手段,以政府对微观经济运行的广泛干预,通过挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源配置为主要特征。

        第二类是功能性的产业政策。尽管政府因素在制造业发展过程中确实起到至关重要的推动作用,但在不同时期发挥作用不尽相同。20世纪80年代以来,选择性产业政策由于自身缺陷饱受争议,被功能性产业政策所取代。功能性产业政策认为,政府在促进创业创新、结构演进和竞争力提升方面仍具有重要作用,因而应扮演重要角色并采取积极行动。功能性产业政策与选择性产业政策的主要区别在于,政府不再直接干预微观经济运行,而是通过完善市场制度、改善营商环境、维护公平竞争、支持产业技术创新与扩散并为之建立系统有效的公共服务体系来实现以上目标。

        世界经济中主要经济体的经济发展历程表明,产业的改造和升级是保持长期竞争优势和经济活力的必然选择。当今世界正处在大发展、大变革和大调整时期,信息技术的发展加速了新的技术和产业革命,迅速改变了大国间的产业关系。以科技创新驱动经济社会发展、应对全球挑战已经成为世界主要国家共同的战略选择,产业政策已由行业政策转变为国家战略。

        (二)俄罗斯产业政策实践

        1.当代俄罗斯产业政策的理论依据

        在当代俄罗斯经济理论和经济运行实践中,产业政策的演进和调整与对政府和市场关系认识的变化直接关联。20世纪90年代初期,俄罗斯选择向自由市场经济转型,片面认为政府应远离经济,对产业政策持排斥态度。后虽改变认识,希望通过实施产业政策调整经济结构,但由于这一时期的主要任务是建立市场经济体制框架,实施产业政策的呼吁被视为向中央计划经济体制的回归,其结果产业政策的重要性被反复提及,但并未付诸行动,未能形成明确的产业政策。在经济转型期间,俄罗斯通过“消极适应”,即通过各部门生产的下降,被动形成了“三、二、一”的产业结构,第三产业在GDP中占比和第三产业就业占比均明显提升,但这并不是在国家明确的产业政策引导下的真正意义上的产业结构调整,其结果是俄罗斯的生产率和经济增速并未按照相应的产业顺序依次提高,而是出现了第三产业占比上升、效率下降的“逆库兹涅茨化现象”。

        当代俄罗斯产业政策真正形成于普京执政时期,其形成的理论依据主要包括市场失灵理论、比较优势理论、结构转换理论和产业国际竞争力理论等。2000年普京开始执政后,俄罗斯进入一个社会经济政策全面调整、探索符合本国国情的发展道路、实施强国战略重振经济的新时期。普京在其著名的《千年之交的俄罗斯》一文中提出,一个强大的国家是秩序的源头和保障,是任何变革的倡导者和主要推动力。认为从20世纪90年代俄罗斯政治经济转型重大教训中得出的一个结论是,俄罗斯必须在经济和社会领域建立一套完整的国家调控体系,必须加大国家对经济和社会进程的影响力。俄实业界多次提出,在俄目前条件下,只有实施国家干预,才能实现产业结构从低级到高级的转换,才有助于摆脱单一的原材料发展取向,真正使俄走上科技创新强国之路。加强国家控制成为普京时期经济政策的主要特征,这一思想贯穿于普京执政20年的始终,也成为当代俄罗斯经济理论和政策形成的源头。

        俄罗斯产业政策是选择性和功能性兼而有之,根据产业发展和调整的需要,主要以联邦法律、总统令、联邦政府决议、经济发展战略、联邦专项规划、行业发展战略、国家工程、工业发展基金和特殊投资合同等为载体,以政府直接投资、许可证制、审批制等直接干预与提供信息咨询服务、融资支持、税收减免和关税减免等间接干预相结合。

        2.产业政策调整的历史沿革及路径

        制造业是俄罗斯现代工业体系中的主导部门之一,也是实体经济的核心层面。《俄罗斯联邦产业政策法》规定,按照全俄经济活动分类定义,工业体系包括矿产资源开采业,加工制造业,电力、燃气、蒸汽、空调供应,供水、排水、废品收集利用及消除污染四大门类。制造业衰退是俄罗斯的产业结构硬伤,因而成为其产业政策的主要作用对象。梳理普京20年俄罗斯的产业政策沿革,可以看到,产业调整的任务被多次提出,调整的重中之重是第二产业内部的结构重组、升级和现代化,其初衷是实现经济结构多元化,提高加工制造业在GDP中的占比,通过转变经济增长方式,实现从资源型经济向创新型经济的转型,从由附加值低的产业主导的结构转向附加值高的产业主导的结构,提高经济增长的质量。

        (1)通过产业调整加快经济增长和提高竞争力。2003年普京在国情咨文中提出通过产业结构优化、提升竞争力实现未来10年内GDP翻番的目标。之后,《2003~2005年俄罗斯社会经济发展中期纲要》进一步提出,为不断缩小与世界最发达国家之间的差距,必须选择和实施旨在形成当代后工业化社会的发展战略,提高俄罗斯国家、企业和人力资本的竞争力;促使新经济跨越式增长,使其成为未来10年内提高俄罗斯竞争力的主要渠道,并把生产与出口的非原材料化、发展以生产高附加值产品为核心的新经济、积极扶持中小企业、大力发展农业经济、改造和加强国防工业作为具体实施路径。2008年11月,普京以总理身份批准了其在总统第二任期结束前部署制定的《2020年前俄罗斯社会经济发展战略》,再次确立了调整产业结构、转变经济发展模式、由能源出口型经济向创新型经济过渡的方针和基本原则。

        (2)集中优化资源配置对重大装备工业进行战略性重组。2004年以来,俄罗斯连续出台专门立法和措施,对石油、天然气、电力、航空、核电、船舶、汽车、运输机器制造和机床等工业部门进行战略性重组,通过股权置换和国家出资收购等措施,组建国有大型集团公司,完善公司治理,并委派政府高官作为国家代表管理公司。俄认为,仅靠某个部门

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