张贵洪:新冠疫情冲击下的联合国及其未来
2020年09月02日  |  来源:《世界知识》2020年第17期  |  阅读量:3284

未来的国际秩序,无论是什么样的形态,联合国仍将有一席之地,但是否能维持其核心和基础地位,同样具有不确定性。疫情进一步暴露了联合国在国际合作和全球治理中的某些不足和缺陷。联合国要维护和加强其在未来国际秩序中的应有地位和作用,就需要在以下方面有所创新和作为。

一是重视非传统安全。疫情是公共卫生事件,更是非传统安全威胁。气候变化和公共卫生正成为联合国面临的两大非传统安全问题。冷战结束后,联合国积累了应对非传统安全挑战的一些经验,但还没有形成应对非传统安全威胁的系统性的理念、机制和能力。这应该成为联合国改革的一个方向和重点。

二是突出人道和人权。联合国是政府间国际组织,成员是主权国家。但现在世界所面临的许多问题是次国家或跨国家的,非国家行为体的作用越来越突出。联合国如何包容这些非国家行为体,如何把重点从国家这个工具性目标转向人这个更具价值性的目标,提升和加强人权和人道在联合国体系和议程中的地位,是联合国发展的新方向。

三是提升预防体系和能力。应对新冠疫情的全球蔓延,联合国和其他国际组织准备不足。古特雷斯担任秘书长后,非常强调预防冲突。但相关政策和行动不够强有力,且多局限于传统安全领域。联合国要加强危机预防的机制和能力建设。为此,联合国的相关机构、人员、资源和工作方式需要进行重大调整和变革。

四是深化国际组织间合作。联合国是一个系统,包括主要机构、专门机构以及大量的项目和基金。全球问题的非传统性和跨国性对国际合作提出了更高的要求。国际组织之间的合作和协同在应对全球性问题中至关重要。联合国系统内机构之间、联合国与其他全球性和地区性国际组织之间的合作还有待加强。

五是推动大国竞争的缓和。大国关系很大程度上决定着国际组织的作用。疫情后,大国关系面临重大调整。中美关系的走向对于联合国和国际组织的未来具有决定性意义。一方面,国际组织可能成为中美战略竞争的“战场”,从而对国际组织造成损害;另一方面,为了共同应对全球问题和处理国际事务,国际组织也有可能成为中美竞争的“缓冲带”和“谈判地”。中美竞争是否会延伸到联合国和国际组织,值得我们关注和研究。

六是加强安理会的权力和责任。安理会是联合国最强有力的机构,决定着联合国的形象和成败,也是维护国际秩序的关键因素。这里不得不提到安理会改革。2月13日,第74届联大主席提贾尼·穆罕默德-班迪在一次会议发言中指出,联合国成员国需在安理会改革的关键问题上达成共识,包括:扩大后的安理会的规模以及区域代表性问题;废除或扩大否决权及其使用;扩不扩大常任理事国和非常任理事国的成员数量;支不支持文本谈判。2009年启动的联大安理会改革政府间谈判取得了一些进展,但并无实质性突破。新冠疫情和中美战略竞争为安理会改革增加了新的不确定因素。此外,推动安理会讨论更广泛的公共卫生等非传统安全问题,可作为安理会改革的新内容。由于安理会是中美最难以脱钩的机构,加强安理会特别是五个常任理事国协商机制,可以加强在维和、反恐、非传统安全问题上的合作力度,从而以多边促双边,或许有利于打破中美关系的僵局。

疫情更深远的影响和挑战是联合国在国际关系、国际秩序和全球治理中的地位和作用。联合国能否维持其在国际事务中的核心和基础地位,抑或通过全球抗疫进一步加强其权威性和专业性,或者因为大国竞争特别是中美战略竞争以及美国不断退出联合国机构造成联合国特别是安理会某种程度的分裂,或者边缘化和空心化?甚至一个没有美国的联合国或没有联合国的世界?这不仅有赖于联合国自身的努力,更取决于国际关系的走向、大国竞争的取向以及成员国的选择。

疫情造成的最大的国际政治后果是中美关系的恶化,而联合国可能深受其害。台湾问题是美国手中对抗中国的最大的一张“牌”。2021年是联合国大会通过第2758号决议(恢复中国在联合国合法席位)50周年,美国是否会在联合国重新挑起台湾议题,值得我们警惕和做好预案。

(张贵洪,复旦大学联合国与国际组织研究中心主任。)

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