沈国兵:霸权的操作技术:特朗普政府“极限施压”策略剖析
2019年05月16日  |  来源:《人民论坛·学术前沿》2019第5期(下)  |  阅读量:8891

【摘要】特朗普政府外贸政策观包括美国利益优先、国家安全和“极限施压”观,并没有什么“政治正确”观。特朗普政府对华经贸摩擦的新动向——从摩擦磋商到讨论协议文本再到经贸摩擦加剧,使得中美经贸磋商遭受巨大的挫折和挑战。特朗普继续秉持“极限施压”价值观,为达目的,不择手段。美方通过经贸摩擦对中国继续施压的手段主要有:进口关税手段,继续维持和威胁对中国提高或扩展进口关税;技术遏制手段,不断增强知识产权保护强度,遏制对中国的技术转让;定罪汇率操纵手段,美国将在贸易协议中强行加入汇率规则,并施压中国单方面承诺货币不贬值,中方未来将面临外部不平衡调整的巨大压力;重构贸易新规则手段,不断拉拢和汇聚多方力量,欲意重构全球贸易新秩序,将使中国经济处于严峻的不利形势。据此,我们提出了应对中美经贸摩擦新动向的五条决策建议。
      【关键词】中美经贸摩擦  进口关税  技术遏制  定罪汇率操纵  重构贸易新规则
      【中图分类号】F11      【文献标识码】A 

【作者简介】沈国兵,复旦大学世界经济研究所副所长、经济学院教授。研究方向为世界经济、中美贸易和国际金融。主要著作有《中美贸易再平衡:美元弱势调整与中国显性比较优势》《美元弱势调整对中国外贸发展影响研究》《与贸易有关知识产权协定下强化中国知识产权保护的经济分析》等。


2019年5月5日,特朗普通过Twitter(推特)发布了两条推文,表达出对中美经贸谈判进展速度很不满意,声称将从5月10日开始对从中国进口的2000亿美元商品的关税率(10%)增加至25%。结果,5月10日,美国贸易代表莱特希泽发布了关于301条款行动的声明,“根据特朗普总统的指示,美国将大约2000亿美元的中国进口商品的关税水平从10%提高至25%。总统还命令我们开始着手对从中国进口的几乎所有剩余产品提高关税的进程,这些产品价值约3000亿美元”。[1]由此,特朗普政府对中美经贸谈判的态度出现根本性反转。在此新形势下,我们需要对特朗普的对外经贸政策作出系统分析,从中找出可资的政策建议。 

特朗普政府外贸政策观:美国利益优先、国家安全和“极限施压”观

第一,特朗普政府以美国贸易逆差为由开创了“美国利益优先”观。2016年11月9日,唐纳德·特朗普当选美国总统,并于当年12月11日在胜选后首次接受福克斯新闻网(Fox News)专访时,就对中国的贸易政策、货币政策等提出了严重批评。2017年1月20日,特朗普正式就任美国第45任总统,于当年3月31日,签署了两项关于贸易的行政令,聚焦美国贸易逆差问题,核心要求之一是评估双边贸易逆差形成的主要原因。由此,特朗普政府以美国贸易逆差和贸易不平衡为由,通过不断发起对外经贸摩擦来实现其谋求的“美国利益优先”价值观。“美国利益优先”观主要包括:一是支持美国国家安全政策的贸易政策;二是减税,以加强美国经济;三是谈判有利于所有美国人的贸易协议;四是执行和维护美国贸易法;五是改革WTO多边贸易体系,以服务于美国国家利益。[2]

第二,特朗普政府以商业秘密窃取、技术安全为由夸大了“国家安全”观。2017年8月14日,特朗普签署一项行政备忘录,授权美国贸易代表罗伯特·莱特希泽重点调查在技术转让领域里中国是否涉嫌违反美国的知识产权保护。8月18日,莱特希泽宣布将根据美国《1974年贸易法》第301条款,在涉及技术转让、知识产权和创新领域正式对中国启动调查。此外,自2018年3月23日起,美国以进口钢铁和铝产品威胁“国家安全”为由,决定对来自中国等国的进口钢铁和铝产品加征关税。由此,特朗普政府以“强制技术转让”“窃取知识产权”等影响国家安全为由,通过发起“301条款”“232条款”等调查来大谈“美国国家安全”观。美国USTR发布的《2018特别301报告》中声称,“商业秘密窃取威胁、削弱美国在全球的竞争力,并使美国的工作处于危险之中。商业秘密窃取进入关键的商业和国防技术也对美国的国家安全利益构成威胁”。[3] 

第三,特朗普政府外贸政策是“美国利益优先”观,辅以“国家安全”观,并没有什么“政治正确”观。(1)美国对欧盟、加拿大等核心伙伴也发起经贸摩擦,并非仅仅锚住中国。从2018年6月1日起,美国对欧盟、加拿大和墨西哥的进口钢、铝产品分别征收25%和10%的关税。美国将持续关注钢、铝产品进口变化,并根据国家安全的需要调整征税措施。由此,美国在贸易问题上为谋取“美国利益优先”,已对传统盟友开刀。2018年6月22日,特朗普称“鉴于欧盟长期以来针对美国、美国公司和工人采用的关税政策和贸易壁垒,如果欧盟不降低或者取消关税和壁垒,我们将针对所有进口的欧盟汽车征收20%的关税”。相应地,各方作出了反制措施:欧盟从2018年6月22日起对自美国进口的部分产品加征关税;加拿大从2018年7月1日开始对包括钢、铝在内的总值166亿加元的美国产品征收报复性关税。(2)美国也对俄罗斯、土耳其、印度等新兴市场经济发起经贸摩擦,而非仅锁定中国。同期,美国违反自由市场规则和WTO规定,对俄罗斯、土耳其、印度等国的钢铁和铝产品也加征关税。2019年3月4日,特朗普政府终止了印度和土耳其的“普遍优惠关税制”待遇。相应地,俄罗斯、土耳其和印度也对美国商品征收报复性关税。据此,特朗普政府对外发起经贸摩擦并没有什么“政治正确”观,因而我们不应将中美经贸摩擦泛政治化。

第四,特朗普政府对外经贸谈判中奉行“美国利益至上”“极限施压”观,为达到目的,不择手段。一是特朗普政府下的美国先后退出了TPP、巴黎气候协定、联合国教科文组织、《中导条约》等;二是特朗普以WTO需要改革透明度问题为由,甚至威胁退出WTO,以施压改变WTO某些规则,试图将美国国内贸易法凌驾于WTO国际规则之上。特朗普政府坚持“美国利益优先”观,遵循对美国有利的就坚持,无利的则退出的“利益至上”法则。事实上,2018年2月28日,特朗普政府在提交国会的年度贸易报告议程中明确提出,“在2021年之前寻求扩大贸易促进权,进行谈判或修改贸易协定,使之公平、平衡;执行和维护美国贸易法,将继续利用美国法律提供的所有工具来打击不公平贸易;将积极努力解决贸易不平衡问题,促进公平互惠的贸易关系”。[4]根据CNBC报道,2019年5月11日,“特朗普告诉中国现在就要在贸易问题上采取行动,否则在他的第二个任期内将面临一个‘更糟糕’的协议”。[5]这集中彰显出特朗普在外贸政策领域里奉行“利益至上”,特朗普政府在对外经贸摩擦中秉持“极限施压”价值观,不惜采取混合手段,极限威胁以谋取其预设的经贸目标。 

特朗普政府对华经贸摩擦新动向:从摩擦磋商到讨论协议文本再到摩擦加剧

中美经贸摩擦不断升级,尽管没有调停的第三方,但是中美双方仍旧排除障碍,经历了九轮中美经贸高级别磋商和两轮中美贸易副部级洽谈,期间中美两国元首达成重要共识。不过,我们需要清醒地认识到中美达成的一些共识是脆弱的,双方仍需要保持高层沟通,积极寻求解决各自关切的经贸问题。[6]

第一,中美前四轮经贸高级别磋商态势是美方漫天要价、谈而不和,充满着不确定性。中美第一轮经贸高级别磋商(2018年2月27日~3月3日),双方进行了坦诚、建设性的讨论。双方认为应采取合作的思路而非对抗方式来处理两国经贸摩擦。中美第二轮经贸高级别磋商(2018年5月3~4日),美方向中方开出了一系列不可能实施的过高要价,致使磋商成果十分有限。中美第三轮经贸高级别磋商(2018年5月17~19日),虽发表了一个联合声明,但仍被特朗普政府单方面毁约。中美第四轮经贸高级别磋商(2018年6月2~3日),无果而终,因美方谈而不和,中美经贸谈判充满不确定性。中美前四轮高级别贸易磋商表明,美方削减双边贸易逆差只是表象,遏制中国是其真实意图。

第二,中美两轮副部级贸易磋商动向是为更高级别的对话铺路。中美第一轮副部级贸易磋商谈判(2018年8月22~23日)没有达成任何协议,应是为更高级别的对话铺路。双方就公平、平衡和对等的中美经贸关系交换了意见。中美第二轮副部级贸易谈判(2019年1月7~9日),双方各自发表简短声明,都强调落实2018年12月1日中美两国元首达成的90天贸易谈判共识。

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