张骥:比较视野下的国家安全委员会
2014年04月16日  |  来源: 复旦中外人文交流  |  阅读量:5804


国家安全委员会(National Security Council)或类似机构[1]是当代世界各国进行国家安全决策和国家安全治理的主要制度形式和制度平台,是各国国家安全制度中最核心的组成部分和最核心的机构。国家安全委员会这种制度形式的产生和发展是当代主权国家面临的内外安全议题、安全威胁发生根本变化后,主权国家对国家政权管理国家安全事务的理念、制度、机构、手段等进行改革的制度结果,也是现代国家实现国家安全治理民主化、制度化、科学化、专业化的制度形式,民主、法治、统筹、专业是这一制度形式的价值体现。作为一种具体的制度形式,各国国家安全委员会的职权功能、运作方式,以及国家安全委员会在整个国家权力体系中的地位和作用又无不与各国的根本政治制度相适应,体现着一国的权力结构、基本制度安排和治国理念。

一、国家安全委员会的产生

最早建立国家安全委员会这一制度形式的是美国(1947年)。美国国家安全委员会的建立主要源自两方面因素的驱动。一是对内协调统筹军事力量、情报部门、外交部门的需要。对第二次世界大战战争经验与教训的反思使美国政府、军方和国会认识到战时决策和管理体制的混乱,特别是武装力量内部、情报部门之间、军队与文官之间缺乏协调和统筹等带来的灾难性后果,因此必须加强部门协作、推行总体战略。[2]二是对外面临的安全威胁变化和安全事务空前增长。美国国际地位的迅速提升和冷战的到来,使得美国介入的国际事务空前增长,国家安全面临不同于战时的新威胁,贯彻称霸世界、遏制苏联等战略目标要求改革既有的国防和外交体制,从战略高度全面协调政治、经济、军事和外交资源,建立适应新形势的国家安全协调机制以及相应的决策、咨询机制,提升战略规划能力。[3]因此之故,美国国家安全委员会建立初期主要受内部协调统筹的需求驱动,其职能定位则主要是针对外部安全威胁。

从世界范围来看,大多数国家的国家安全委员会是在冷战后建立起来的,或者是在冷战后得到强化的。同时,大部分国家的国家安全委员会是从国防委员会转化而来,如英国、德国、韩国等,或者在保留国防委员会的同时,国家安全委员会成为国家安全决策的主体,如法国等。当然,对于如今仍然面临传统军事威胁的一些国家,则可能既设立国防委员会又设立国家安全委员会,两者在国家安全决策中的地位和作用深受安全形势及文官与军队之间关系的影响,如巴基斯坦的国家安全委员会与内阁国防委员会(Defence Committee of the Cabinet)一直随军政关系的演变而不断轮替主导地位。[4]

冷战后,这些国家建立或强化国家安全委员会职能的原因来自两方面。第一,主权国家面临的国家安全威胁发生变化,国家安全事务从传统的国防安全向综合安全和非传统安全拓展,国家安全从以领土安全为主向领土安全、政治安全、国土安全、经济安全、文化安全、信息安全、生态安全、国民安全等综合安全和非传统安全的拓展,这些是冷战后各国纷纷建立或强化国家安全委员会的重要原因。在冷战末期1990年底建立的苏联安全会议和苏联解体后建立的俄罗斯联邦安全会议是应对这一转变最显著的体现。苏联安全会议的职能涵盖了对外安全和对内安全,明确将经济安全、环境安全、紧急状态、自然灾害、社会稳定、法律秩序等确定为安全会议的职权范围。[5]1992年建立的俄罗斯联邦安全会议同样体现了内外安全统筹的理念,涵盖个人、社会、国家三个层级的安全,包括宪法安全、军事安全、社会安全、国防工业安全、经济安全、边界安全、信息安全、国际安全、生态安全、卫生安全、军事动员等领域。

应对国内安全问题是部分国家建立和改组国家安全委员会的重要驱动因素。例如,1986年雅克•希拉克(Jacques Chirac)总理主导建立的法国国家安全委员会主要是为应对国内外的恐怖主义活动和开展反恐领域的国际合作。[6]2002年希拉克连任总统后新建的法国国内安全委员会则主要是为了打击严重暴力犯罪和国内治安问题。

为有效应对国内安全问题,打击分裂势力和极端犯罪活动,维护国家统一,一些国家的国家安全委员会还将特定地方的负责人纳入国家安全委员会。如2000年普京总统首次将7名总统驻联邦区全权代表列为俄罗斯联邦安全会议成员,这一制度一直延续下来。[7]2004年巴基斯坦通过立法正式确定巴基斯坦国家安全委员会的法律地位,旁遮普、俾路支、信德、开伯尔—普什图四省省长成为巴基斯坦国家安全委员会的正式成员。[8]

进入新世纪,特别是“9·11事件”之后,应对日益严峻的恐怖主义威胁成为部分国家建立或改组国家安全委员会的直接驱动因素。英国国家安全委员会的建立和新加坡安全政策评估委员会(Security Policy Review Committee)的建立就直接与应对恐怖主义威胁相关,并以应对恐怖主义威胁为主要任务。美国在“9·11事件”后立即建立了国土安全委员会和国土安全部,奥巴马执政期间则将白宫国土安全办公室并入国家安全委员会体系。[9]

冷战后不少国家纷纷建立国家安全委员会的第二个驱动因素是主权国家面临的安全威胁的多元化、复杂化和国家安全行为主体多元化带来的国家安全治理的统筹协调压力和专业化、职能化需求。

与单纯的军事威胁不同,当代主权国家面临的国家安全威胁越来越复杂和多元。一方面,国家面临的安全和外交议题的专业性不断提高,不仅应对传统军事安全、政治安全的技术和专业要求大大提升,而且应对诸如经济安全、信息安全、生态安全和重大危机等新兴非传统安全威胁对专业技术和知识的要求更是空前提升。另一方面,传统安全与非传统安全以及各个安全议题之间相互交织,已经无法通过单一手段和单独的部门来应对,国家安全治理的系统性、复杂性因而空前提升。尽管各国普遍将处理国家安全事务的权力赋予最高行政当局或者最高行政首脑,但单纯依靠领导人个人或者领导集体已经无法有效应对国家安全决策和国家安全治理所面临的这些复杂挑战,迫切需要专业意见的支持、多部门的协商、多种手段的配合,以及专业人员对日常事务的处理。这是催生国家安全委员会机构的内在驱动力。

与此同时,国家安全威胁多样性、复杂化也带来了国家安全行为主体的多元化,越来越多的政府部门参与到国家安全治理和国家安全决策的进程中。对于大多数国家而言,国家安全决策至少涉及军方、国防部、外交部、内政部、安全部门、经济部门、情报部门等,多部门参与在为国家安全治理带来多种手段和综合应对的同时,也产生了部门利益化、信息情报沟通不畅、分割严重、协调不力,甚至相互倾轧的问题,亟需在各个具体部门之上建立一个权威的沟通协商、统筹协调、统一步调的制度化机制,以减少决策和执行的内部阻力和成本。1947年美国建立国家安全委员会的目的就是:对武装力量、情报系统与外交部门进行全面重组和整合,以解决文官和军方及各军种之间的政策协调、情报部门之间的信息共享、情报部门对战场行动的有效支持等一系列问题。[10]俄罗斯联邦安全会议则通过建立一系列常设或临时的跨部门委员会来协调涉及多个部门的安全议题。

当代国家安全治理中的两项主要任务——危机管理和战略规划也对建立在专业基础上的统筹协调提出了要求。当代国家安全治理中的一个重要内容就是对突发事件和危机进行有效管理,包括突发外交事件、恐怖主义袭击、严重暴力事件、自然灾害、公共卫生事件、环境事故、核事故等。这些危机要求决策者做出及时、专业和科学的判断,并进行有效和协同的应对,这就需要为决策提供一个专业、高效,有充分整合情报支撑和各部门会商、响应的机制,国家安全委员会为国家的危机管理提供了制度平台。韩国国家安全保障体系就呈现出显著的危机主导特征,韩国的国家外交安保体制和国家安全保障会议的功能和结构一直处于不断的调整变化之中,一个最主要的动因就是应对持续演变的半岛危机和突发事件。

当代国家安全治理的复杂性和系统性要求国家进行有效的国家安全战略规划。一国如要保障国家的长治久安,除了应对日常的安全议题和进行有效的危机管理外,还必须超越日常事务和官僚机构的部门分化,对国家安全战略进行宏观设计和规划。对核心国家利益的界定、安全威胁的界定、政策和手段的制定与计划都需要超越国会、内阁和政党的纷争,摆脱行政机构和官僚体系的束缚,在综合平衡的基础上进行前瞻性、系统性构建。这就需要有一个专门的机制为最高决策层提供专业性、独立性的意见,提供大战略的思想资源和政策方案,协助最高决策者进行战略判断和战略谋划,国家安全委员会同样能够为此提供一个制度平台。美国自1986年的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》要求总统每年向国会提交《美国国家安全战略报告》以来,美国国家安全委员会成为制定美国国家安全战略报告的主要平台。此一做法纷纷为各国所效仿,成为各国国家安全委员会的一项主要职能。苏联解体前,俄罗斯联邦就已经开始酝酿自己的《俄罗斯社会主义联邦共和国安全系统构想》[11],之后叶利钦和普京分别通过颁布《俄罗斯联邦国家安全构想》来构建俄罗斯的国家安全战略,2009年梅德韦杰夫总统颁布了《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》。其他一些国家则是首先制定国家安全战略,国家安全委员会作为国家安全战略的直接产物而诞生,比如法国的国防与国家安全委员会就是2008年法国《国防与国家安全白皮书》的主要机制成果[12],英国的国家安全委员会是2008年英国首份《英国国家安全战略》和2010年英国《不稳定时代的强大英国:国家安全战略》催生的结果。[13]

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