二、国家安全委员会的制度基础

民主、法治是国家安全委员会的制度基础。国家安全委员会这一制度形式的产生和发展是现代国家安全决策和国家安全治理民主化、法治化的重要体现。民主化体现在三个方面：第一，国家安全委员会的设立基于各国基本政治制度的民主原则和宪法法律的规定；第二，国家安全委员会受到议会的监督和制约，有些国家的国家安全委员会成员要经过议会批准；第三，国家安全委员会为个人决策向集体决策转变提供了制度平台，通过集体决策或集体咨询作出事关国家核心利益的重大决定。尽管在总统制、半总统制国家，法定最终决策权在总统，但总统决策是在国家安全委员会协商讨论的基础上作出的。法治化也体现在三个方面：第一，国家安全委员会的权力来源于宪法和法律的规定；第二，国家安全委员会的决策、运作和执行受到法律的规范和制约；第三，国家安全委员会的内部运作有相应的法律和规则进行规范。

国家安全委员会的设立和运作基于民主和法治的总的原则，但国家安全事务涉及到国防、外交、安全等国家的核心权力，依法高度集中于最高元首、行政首脑或者最高行政当局，具体运作则要求统一、集中、高效和保密。从制度设计和制度安排上来说，存在着民主与集中、法治与权威之间的张力。如何做到民主基础上的集中、法治基础上的集中、专业基础上的集中，考验着各国的制度安排和政治领导的政治智慧。作为一种具体的制度形式，各国国家安全委员会的具体制度安排无不与各国的根本政治制度相适应，体现着国家的权力结构、基本制度安排和治国理念。本文拟通过法律基础和政治地位这两个具体要素来比较各国国家安全委员会的民主、法治基础。

各国的国家安全委员会一般都具有坚实的法律基础。在最核心的宪法层次，国家安全委员会通常根据宪法赋予最高领导或领导机构的军事、外交、国家安全等的权力建立。俄罗斯、韩国、伊朗都在宪法中明文规定了国家安全委员会的宪法性机构性质及其职权，并规定国家安全委员会由国家最高领导组织和领导。[14]一些国家的宪法中虽没有有关“国家安全委员会”的明文规定，但其权源来自宪法赋予国家元首（总统制、半总统制国家）或内阁（议会内阁制）的相应权力，并对国家元首或内阁负责，通过专门法或行政命令建立。

在专门法的层次，绝大部分国家通过国家安全立法规定国家安全委员会的法律地位、职权和活动原则等，建立了一系列相关法律制度。[15]如美国的《国家安全法》、俄罗斯的《俄罗斯联邦安全法》、新加坡的《国家内部安全法令》等。其它相关的部门法还有《国防法》、《国土安全法》、《反恐法》、《情报法》、《紧急状态法》等。《政府组织法》、《公务员法》等则涉及国家安全委员会的组织机构。

部分国家（特别是议会内阁制国家）的国家安全委员会往往通过行政命令（如德国、印度、以色列、新加坡等）或政府政策文件（白皮书、国家安全战略）宣告建立（如英国、法国等）。

一些国家还通过专门的国家安全委员会立法或者行政条例来规范国家安全委员会的内部运作，如俄罗斯的《俄罗斯联邦安全会议条例》、日本的《安全保障会议设置法》、韩国的《国家安全保障会议法》、巴基斯坦的《国家安全委员会法案（2004）》、以色列的《国家安全委员会法》等。美国总统上任后则通过总统行政命令确定国家安全委员会的组成和机构设置。俄罗斯联邦安全会议的内部法治建设最为健全，下设的7个常设跨部门委员会、科学委员会和联邦安全会议机关都分别制定了相应条例。

政治地位指国家安全委员会在国家政治结构和权力结构中的位置，与其它国家机构间的关系，主要涉及国家安全委员会权力的大小，对其的监督和制约，这与各国的基本政治制度紧密相连。

就其法律地位而言，各国国家安全委员会有决策型、协调型、咨询型之分，协调型和咨询型的国家安全委员会没有决策权，但在实际的政治和决策过程中，国家安全委员会往往成为国家安全决策的最高机构。

在总统制、半总统制的国家中（如美国、俄罗斯、法国等），国家安全委员会的法律地位一般是服务于总统的咨询机构和协调机构，不是政府的组成部分。在这类国家，国家安全委员会是总统的直属机构，对总统负责，一般由总统担任国家安全委员会主席。虽然总统在国家安全委员会中拥有最后决策权，且国家安全委员会的决定或建议必须经总统批准，由总统发布和施行，但国家安全委员会囊括了最重要的政治领导和政府部长，决策往往就在国家安全委员会的会议上形成，并逐渐发展成一个集协商、咨询和协调、监督执行于一体的实权机构，甚至部分行使执行权力，成为实际上的最高决策机构。

在议会内阁制的国家中，国家安全委员会大致有两种类型：一种是进行部际协调的内阁委员会（如英国、德国、新加坡等）；另一种是隶属于总理的咨询、协调机构（如以色列等）。议会内阁制国家的决策权属于内阁全体会议，但在实际政治过程中，决策程序往往被转移到具体的内阁委员会当中，[16]国家安全委员会成为安全决策的主要平台。近年来，在一些议会内阁制国家还出现了效仿美国国家安全委员会，将国家安全委员会从内阁委员会向总理（首相）直属机构转变的趋势，如英国和日本等。[17]这一趋势在英国受到质疑，但在日本，安倍政府通过建立国家安全保障会议和国家安全保障局，将决策重心从内阁转向首相官邸，成为实际上直属首相的最高决策机构。

可以看出，无论在总统制、半总统制国家，还是在议会内阁制国家，国家安全委员会在国防、外交和安全决策中的政治地位有上升的趋势。这使得对国家安全委员会进行监督和制约的问题更加突出。

国家安全委员会作为行政权力的一部分，通常会受到立法机构和司法机构的监督。议会对国家安全领导机构的监督负有最高的法定义务、权力和责任。[18]议会通过以下方式对国家安全委员会进行监督和制约：第一，通过立法确定国家安全委员会的权力、职责，规范其行为和活动，或者通过立法直接影响具体的政策；第二，通过议会享有的权力制约国家安全委员会的决策和行为，如弹劾权（总统制）、倒阁权（议会内阁制）、质询权（议会内阁制）、违宪审查权、调查权、战争权（宣战或对外军事行动）、外交监督权（条约批准权）、紧急状态和动员批准权等；第三，通过任命权、预算审批权控制国家安全委员会的组成和运行；第四，通过议会专门委员会直接监督国家安全委员会的工作，如美国参众两院中的有关军事、外交、国土安全和情报的委员会，俄罗斯联邦委员会和国家杜马中有关国防、安全、国际事务的委员会，英国国会的情报和安全委员会、国家安全战略联合委员会等；第五，通过议会负责人或成员进入国家安全委员会直接监督，如俄罗斯联邦委员会主席、国家杜马主席是联邦安全会议的法定常委，巴基斯坦参议院议长、国民议会议长一度成为国家安全委员会成员；伊朗伊斯兰会议议长是最高国家安全委员会（Supreme National Security Council）的法定成员。第六，通过向议会提交国家安全战略报告、白皮书及实施情况报告接受议会监督。

在一些国家，司法机关的负责人也直接参与国家安全委员会，并作为成员或者顾问对国家安全委员会进行监督。如俄罗斯联邦总检察长是联邦安全会议成员；伊朗司法总监是最高国家安全委员会成员。

英、德等国则在国家安全委员会组成上注意平衡执政党与在野党，以及执政联盟内部的政党平衡，在国家安全委员会中形成政党之间相互制衡。在美国，国家安全事务助理与国务卿之间存在着竞争关系，形成一定的相互制约。

三、国家安全委员会的制度设计

民主、法治是国家安全委员会的制度基础，是其政治性的体现。在具体的制度设计上，则追求统筹和专业，体现出功能性。当代主权国家所面临安全威胁的多样化、复杂化、系统性和国家安全行为主体的多元化，要求国家安全决策和治理体系的制度设计必须体现专业基础上的统筹这一理念。统筹对外安全与对内安全，传统安全与非传统安全；统筹内政、外交、国防、安全、情报、经济等国家安全主体部门，统筹中央（联邦）与地方；统筹协调政策、情报、资源、手段和执行；统筹战略规划、危机管理与日常运作。专业，要求国家安全决策建立在充分的情报、科技手段和专业意见的基础上，经过专业的研究、论证、咨询和协商，作出科学、理性的决策。

各国国家安全委员会的功能设定、机构设置、人员配备和具体运作都体现统筹性和专业性的要求。第一，统筹性和专业性首先体现在国家安全委员会的核心功能上。尽管各国在制度设计上赋予国家安全委员会的职能侧重点有所不同，但基本上围绕决策、咨询、协调这三大核心功能展开。一是决策功能。如上文所述，尽管大部分国家的国家安全委员会的法律地位不是决策机构，其决策权属于最高领导人或内阁，但在实际政治过程中，国家安全委员会在国家安全决策中起核心作用，成为实际上的最高决策机构。当然，也有些国家赋予国家安全委员会最高安全决策机构的法定地位，如伊朗等。二是咨询功能。决策咨询是大部分国家赋予国家安全委员会的法定地位和职能，是专业性最重要的体现。通过国家安全委员会