第二，国家安全委员会的机构设置和人员配备体现统筹性和专业性的要求。机构设置上，总体上有会议型和实体型之分。会议型通常通过召开会议的形式进行协调、咨询和决策，一般不设专门的下设机构，仅有少量的秘书人员，决策由委员会成员代表的组成部门具体负责执行，也可能借助总统或总理的办公机构负责秘书和执行工作。德国联邦安全委员会（Bundessicherheitsrat）是典型的会议型模式，在作为内阁委员会的国家安全委员会形成决定后由具体的内阁部门去执行。实体型除了设有会议机制外，还有一个相对系统完备的秘书、工作机构和顾问班底，有完备的人员配置和组织体系。随着国家安全事务的大量增长和专业化程度的不断提升，大部分国家采用实体型的模式，且组织体系不断扩大，专业化与职能化程度不断提升，甚至发展成为一个庞大的科层机构。一些国家的会议型模式也在向实体型转变。这一趋势反映了当代国家面临的国家安全决策和治理的任务越来越重，原有的制度安排不能有效统筹决策和执行、有效处理日常事务，需要进行机构上的变革，以适应安全环境的变化。
实体型的国家安全委员会通常由委员会核心成员（常委）、全体委员、国家安全顾问（委员会秘书）、秘书/工作机构、咨询机构构成。国家元首或政府首脑任委员会主席，核心成员包括：副总统、半总统制国家的总理、外交部长、国防部长、安全部长（内政部长）、财政部长、总参谋长、情报负责人、国家安全顾问、总统/总理办公厅主任等。核心成员或者常委往往由国家实权部门的领导人构成，利于进行重大决策、危机管理和保密，能够有效的进行最高层级的统筹。其他成员包括根据议题邀请的其他部长和军事官员，有的国家还包括立法机构负责人、司法机构负责人、相关的地方负责人等，确保决策的专业性和增强决策的政治基础。
国家安全顾问（有的国家设置为国家安全委员会秘书、国家安全事务助理等）是国家安全委员会制度设计中的一个关键，扮演安全大脑和协调人的角色，是国家安全决策和治理专业化和职能化的体现。国家安全顾问负责领导和组织国家安全委员会的日常工作，是国家安全委员会日常运作的核心，在国家安全决策和国家安全治理中发挥中枢作用。尽管在一些国家该职位不具有法定地位，但因其对决策的重大影响而成为权倾朝野、影响国际风云的人物。在另一些国家，国家安全顾问由总理府主任（如德国）或总理首席秘书（如印度）兼任，具有更加突出的政治地位。在实际政治过程中，国家安全顾问作用的发挥受到三个因素的影响：首脑的信任与重视程度、国家安全顾问本人的能力和资历、其他部门或核心官僚的竞争。[19]
国家安全顾问的职能主要体现在五大方面。一是参与日常决策和危机决策并提供专业咨询，每天或定期将相关情报和信息经过汇总整理后提供给首脑，如实反映各方意见并提供独立意见和可选方案；二是协助首脑或内阁进行宏观战略规划与政策设计，制定国家安全战略，提供思想和理念，领导预测研究；三是领导国家安全委员会日常工作，负责首脑或内阁的国家安全事务议程设置，组织各级别会议，起草各类文件；四是国家安全政策及政策执行的协调与督促；五是代表首脑进行外交活动、谈判和发布信息。
日常秘书和工作机构的设置是为了确保国家安全委员会有充分的决策准备，决策能够得到有效的执行，国家安全事务能够得到持续和有效的处理。它由国家安全顾问领导，按职能划分为若干下设委员会或工作机构。如美国奥巴马政府的国家安全委员会纵向形成部长级委员会、副部长级委员会、跨部门协调委员会的结构，横向跨部门协调委员会由6个地区委员会和若干个议题委员会构成。[20]俄罗斯联邦安全会议下设战略规划、独联体事务、经济和社会安全、环境安全、军事安全、公共安全、信息安全7个常设跨部门协调委员会负责跨部门的协调，还设有联邦安全会议机关处理日常工作。[21]法国设置国防与国家安全总秘书处作为国防与国家安全委员会的工作机构，下设5大部门，有216名工作人员。[22]日本设置国家安全保障会议的事务局国家安全保障局，下设总括、战略、信息三个职能部门和同盟·友好国、中国·朝鲜、其他地区3个地区部门，初始编制67人。[23]可见，国家安全委员会日常秘书和工作机构趋于日渐完备和科层化。
为了增强决策的科学性，一些国家的国家安全委员会下设专门的咨询机构，由国家安全顾问领导，成员包括各个领域的资深专家、相关政府部门的高级官员或退休的高级外交官和退役的高级将领，负责向国家安全委员会提供独立的专业意见、评估和科技支撑。俄罗斯联邦安全会议下设科学委员会，包括155名成员，主要有科学院系统、国家机关和军队所属的研究机构的领导和著名学者。[24]新加坡高度重视国家安全的学术研究和科技开发，安全政策评估委员会下设的国家安全协调中心（National Security Coordination Centre）通过国家安全工程中心（National Security Engineering Centre）、国家安全卓越研究中心（Centre of Excellence for National Security）和相关评估研究项目为国家安全提供强大的科技支撑；[25]另一下设机构国家安全研究中心（National Security Research Centre）则通过整合全国科研机构提供远景预判、风险评估和政策研究。[26]法国设有国防与国家安全咨询委员会；印度设有国家安全咨询委员会（National Security Advisory Board）,以色列国家安全委员会专门设立了经济顾问和法律顾问。
第三，国家安全委员会的运作日趋规范和专业。根据各国经验，国家安全委员会的运作一般有日常运作模式、危机管理模式和战略决策模式，要求统一、集中、高效和保密。各国通过国家安全立法、专门的国家安全委员会立法以及行政条例对国家安全委员会的内部运行，特别是议事规则、决策程序、工作程序等作出严格规范，确保国家安全委员会的决策和行政系统根据日常、危机、战略的不同规则和程序作出响应，并通过保密立法确保决策的机密。国家安全委员会的运作受到法律、行政条例的约束，也深受一国政治传统、行政文化和领导人风格的影响。在实际政治过程中，各国都存在正式机制与非正式机制，并且两者同时发挥作用。尤其是在作为首脑直属机构的国家，核心决策层的非正式磋商以及国家安全顾问作为首脑私人顾问和代表的角色较为常见。这也带来缺乏监督和制约的问题，为立法机构和舆论所诟病。总的看来，各国国家安全委员会在实践中形成了不同的运作模式，总体上趋于建立一整套规范、专业的决策和工作程序及其规则，如美国从老布什政府开始一直延续至今的“斯考克罗夫特”模式[27]等。
结 论
纵观世界各国的国家安全委员会，其建立和发展是当代主权国家应对国家安全议题、安全威胁变化的制度反应和制度创新。它不是一个简单的机构，而是国家政权进行国家安全决策和国家安全治理的制度形式，体现了当代国家安全治理和决策对民主和法治的制度要求，以及对统筹和专业的功能需求。随着国家面临的安全事务的空前增长，安全威胁多元化、以及安全威胁内外交织和相互交织的系统性发展，国家安全委员会职能化、专业化程度不断提升，越来越朝着实体型的方向发展，其功能和结构日益庞大，其运作更加日常化和科层化，在国家权力结构中的政治地位也不断提升，日益成为一个具有实际权力的最高安全决策机构。这一制度形式有利于主权国家统筹应对内外安全威胁、协调国家安全行为主体、进行科学理性的安全决策和战略谋划、综合运筹政策和资源，从而更好地保障国家安全、捍卫国家核心利益。但是，国家安全委员会的设置也带来了民主与集中、法治与权威之间的张力，对国家安全决策和国家安全治理的法治建设、民主监督提出了更高的要求和期待。世界各国都面临着同样的问题，即如何通过更有效的制度安排使得国家安全委员会这一制度形式能够真正实现民主基础上的集中、法治基础上的集中、专业基础上的集中，并与各国的基本政治制度、行政文化和实际安全需求相适应。
注释：
[1]各国国家安全委员会或类似机构的名称不一，一般称为国家安全委员会或国家安全会议，本文之后内容统称为国家安全委员会。
[2] Zbgniew Brzezinski, “The NSC’s Midlife Crisis”, Foreign Policy, No. 69, 1987-1988, p.80.
[3]周军：“美国建立国家安全委员会原因初探”，《历史教学问题》，1997年，第6期，第38-40页。
[4] Hasan-Askari Rizvi, “National Security Council: A Debate on Institutions and Processes for Decision-Making on Security Issues,” Pakistan Institute of LegislativeDevelopment and Transparency (PILDAT),
http://www.pildat.org/publications/publication/CMR/NaionalSecurityCouncil-debateonInstitutionsandprocessesfordecisionmakingonsecurityissues.pdf.（上网时间：2013年11月15日）
[5] “Об изменениях идополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованиемсистемы государственного управления”（《苏维埃社会主义共和国联盟关于完善国家管理体制和修改、补充宪法（基本法）的法律》），卡兰特公司网站：http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1977/zakony/185464/.（上网时间：2013年12月20日）
[6] Bertrand Pauvert, “Creation du Conseil de sécurité intérieur ”, Journal des Accidents et des Catastrophes,
http://www.jac.cerdacc.uha.fr/internet/recherche/Jcerdacc.nsf/NomUnique/JLAE-5AUGJN.（上网时间：2013年12月30日）
[7]上海太平洋国际战略研究所：《俄罗斯国家安全决策机制》，北京：时事出版社，2007年版，第57页。
[8] “National Security Council: A Comparative Study of Pakistan and Other Selected Countries,” Pakistan Institute of Legislative Development and Transparency (PILDAT), p.16,http://www.pildat.org/Publications/publication/CMR/nationalsecuritycouncil-comparativestudy.pdf.（上网时间：2013年11月15日）
[9]孙成昊：“美国国家安全委员会的模式变迁及相关思考”，《现代国际关系》，2014年，第1期，第33页。
[10]周琪主编：《美国外交决策过程》，北京：中国社会科学出版社，2011年版，第135页。
[11]王晓东：《国家安全领导体制研究》，北京：时事出版社，2009年版，第58页。
[12]LivreBlanc sur Défense et Sécurité nationale,Paris : Odile Jacob/La Documentation Française, 2008, p.251.
[13] “The Governance of Britain,”
http://www.official-documents.gov.uk/document/cm71/7170/7170.pdf,p.33；“The national security strategy -a strong Britain in an age of uncertainty,” https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61936/national-security-strategy.pdf,pp.34-35,（上网时间：2013年11月29日）
[14]俄罗斯现行宪法《俄罗斯联邦宪法》第83条第7款规定，“俄罗斯联邦总统组织并领导俄罗斯联邦安全会议”，“КонституцияРоссийской Федерации”(《俄罗斯联邦宪法》)，http://www.constitution.ru/上网时间：2014年1月2日）。韩国现行宪法《大韩民国宪法》（第六共和国宪法）第91条规定：“为制定与国家安全有关的对外政策、军事政策和国内政策，在国务会议审议前，备总统咨询，设国家安全保障会议。国家安全保障会议由总统主持。”《大韩民国宪法》，姜士林主编：《世界宪法全书》，青岛：青岛出版社，1997年版，第257页。伊朗现行宪法《伊朗伊斯兰共和国宪法》（1989年宪法）第176条规定：“为捍卫国家利益和维护伊斯兰革命、领土完整和国家主权，设立最高国家安全委员会，由总统任主席”，The Constitution of the Islamic Republic of Iran, Tehran: Islamic Propagation Organization, 1990.
[15]李竹：《国家安全立法研究》，北京：北京大学出版社，2006年版，第2页。
[16] [德] 沃尔夫冈·鲁茨欧著，熊炜、王健译：《德国政府与政治》，北京：北京大学出版社，2010年版，第210页。
[17]朱建新，王晓东著：《各国国家安全机构比较研究》，北京：时事出版社，2009年版，第35页。
[18]王晓东：《国家安全领导体制研究》，北京：时事出版社，2009年版，第200页。
[19] Ivo H. Daalder and I.M. Destler , “How National Security Advisers See Their Role,” in Eugene R. Wittkopf and James M. McCormick, eds., The Domestic Sources of American Foreign Policy, 5th edition, Rowman and Little field Publishers, 2007, pp.185-186.
[20] Alan G. Whittaker etal., The National Security Policy Process: The National Security Council and Interagency System, Washington, D. C.: Industrial College of the Armed Forces, National Defense University, U.S.Department of Defense, 2011, pp.15-19,69.
[21] Совет Безопасности РоссийскойФедерации，俄罗斯联邦安全会议网站：http://www.scrf.gov.ru/，（上网时间：2014年1月15日）
[22] Secrétariat généralde la défense et de la sécurité nationale，法国国防与国家安全总秘书处网站：www.sgdsn.gouv.fr, （上网时间：2013年12月30日）
[23] “国家安全保障局が６７人体制で発足 首相「戦略的に領土守る」”，http://sankei.jp.msn.com/politics/news/140107/plc14010722160026-n1.htm，（上网时间：2014年1月7日）
地曳航也：“走进日本国家安全保障局”，
http://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/7834-20140127.html，（上网时间：2014年1月28日）
[24] “Составнаучного совета при Совете Безопасности Российской Федерации”（《俄罗斯联邦安全会议科学委员会的组成》），http://www.scrf.gov.ru/persons/sections/17/，（上网时间：2013年12月19日）
[25]新加坡国家安全协调秘书处（National Security Coordinating Secretariat NSCS）官方网站：http://app.nscs.gov.sg/public/content.aspx?sid=28 , （上网时间：2014年1月15日）
[26]新加坡国家安全协调秘书处（National Security Coordinating Secretariat NSCS）官方网站：http://app.nscs.gov.sg/public/content.aspx?sid=137 , （上网时间：2014年1月15日）
[27]老布什政府的国家安全事务助理布伦特·斯考克罗夫特(BrentScowcroft)总结了里根政府的国家安全事务助理弗兰克·卡卢奇（Frank Carlucci）的机构设置经验，在国家安全委员会设置了一个金字塔型的运作模式：在底层设置一系列的跨部门协调委员会，每个委员会针对一个特定议题或特定地区，提交相关报告，监督、协调与执行相关的日常政策。在其上一级设置副部长级委员会，审核跨部门协调委员会的报告，提出建议和方案，也处理有关重要政策的协调与执行。在其上一级设置高级别的部长级委员会，审议副部长级委员会的报告，做出决定，提交总统。最终在金字塔的顶端，总统基于部长级委员会的建议，与国家安全委员会核心成员进行正式或非正式讨论，最终做出决策。参见周琪主编：《美国外交决策过程》，北京：中国社会科学出版社，2011年版，第89-90页；John P. Burke, Honest Broker? The National Security Advisor and Presidential Decision Making,TX: A&M University Press, 2009, p. 169.
（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院院长助理，外交学系系主任、副教授，本文发表在《现代国际关系》2014年第3期）
