【内容提要】在多次公共卫生危机的冲击下,中国不断提升公共卫生系统的应对能力,并加快融入全球卫生治理体系。随着“健康丝绸之路”倡议提出和推进,其效应不断外溢并对国际双边和多边卫生治理合作产生深刻影响,有力促进了区域和全球卫生治理理念的创新和公共产品的提供。当前新冠疫情的全球流行既凸显了共建“健康丝路”的重大战略意义和价值,同时也对“健康丝路”的行稳致远提出了新的任务和挑战。为推动“健康丝路”的不断深化和发展,未来中国应以构建生物安全体系、完善国际多边治理架构和提升“健康丝路”机制化水平为建设路径,不断夯实“健康丝路”的基础和推动全球卫生治理体系的变革。

在经历2003年“非典”公共卫生危机之后,中国开始寻求参与并积极融入全球卫生治理体系。此后十余年,中国在全球公共卫生治理领域的角色及参与方式不断发生变化,尤其是随着“一带一路”框架下“健康丝绸之路”(简称“健康丝路”)倡议的提出,中国逐渐成为全球卫生治理公共产品的重要提供者以及相关理念、机制的倡导者。随着近期新冠疫情的暴发,再次警醒世人全球卫生治理的重要性和紧迫性。中国不仅率先成功遏止疫情的扩散,而且正在通过双边和多边等多种形式的援助和支持,帮助世界各国一起共渡难关。此次疫情也使得中国“健康丝路”倡议所倡导的国际卫生合作的战略意义进一步彰显。2020年3月,习近平主席在与意大利总理孔特通话时便明确表示,希望中意两国为抗击疫情、打造“健康丝绸之路”作出贡献。本文将梳理中国围绕“健康丝路”倡议所采取的政策行为,研判“健康丝路”倡议所面临的重点挑战,并探讨未来中国推进“健康丝路”建设可行的路径选择。

一、“健康丝路”视角下中国的全球卫生治理政策实践

回溯中国参与全球公共卫生治理的历史进程,中国的角色定位不断演变,在不同时期的作用也表现出不同特点。新中国成立后,由于国内经济发展起点较低,对公共卫生体系的资源投入和机制的建设多有滞后,中国对全球卫生治理的参与长期以来十分有限。2003年“非典”疫情暴发,令中国的公共卫生治理理念实现了重大跃升,进而认识到必须以全球卫生治理的思维来应对公共卫生危机,而加大区域乃至全球合作则是必由之路。基于此,一方面,中国加快建设现代化疾病监控网络系统,完善公共卫生法规,从法制层面保障和规范公共卫生治理;另一方面,中国接通融入全球卫生治理机制的桥梁,并积极参与周边地区和全球卫生治理合作,提供多元化的公共卫生产品。随着中国自身应对公共卫生危机能力的显著提升,以及对多层面、多领域全球卫生治理进程的深度参与,中国在全球卫生治理体系中的角色也实现了从“后来者”、“融入者”到“支持者”的重大转型。

随着中国综合国力的迅猛发展,中国的大国责任意识和公共产品供应能力也逐步提高,进一步拓展对全球治理的参与成为中国必然的战略选择。与之相应,在全球公共卫生治理领域,从国家战略高度确立中国参与全球卫生治理的战略目标、指导原则和政策手段,也成为中国提升全球话语权和影响力的当务之急。随着2013年“一带一路”倡议的正式提出,作为一个涵盖政治、经济、社会、文化等多个领域的宏大规划,卫生治理自然是其中不可或缺的一环,并被嵌入到“一带一路”倡议的总体框架之内。为贯彻落实党中央、国务院关于共建“一带一路”的重大决策部署,中国国家卫计委于2015年10月印发《关于推进“一带一路”卫生交流合作三年实施方案(2015-2017)》,倡导在“一带一路”框架下推动国际社会共建“健康丝路”,形成多边公共卫生治理图景,这标志着“健康丝路”建设进程的正式开启。2016年10月,中国发布《“健康中国2030”规划纲要》,将“健康中国”提升到国家卫生战略的高度。作为“一带一路”倡议和“健康中国”卫生战略的外部延伸,“健康丝路”成为二者的交汇点,呈现出内外联动的卫生治理特征。2017年1月,习近平主席访问世界卫生组织(WHO)总部,并见证了中国政府与WHO《“一带一路”卫生领域合作谅解备忘录》的签署,中国承诺将以全面提升中国同“一带一路”沿线国家人民健康水平为主线,以多双边合作机制为基础,创新合作模式,与沿线国家在双边、区域及全球层面开展务实合作,携手打造“健康丝绸之路”。

2017年5月,国家卫计委主任李斌与WHO总干事陈冯富珍在首届“一带一路”国际合作高峰论坛上签署《“一带一路”卫生领域合作的执行计划》。同年8月,30多个国家卫生部长和相关国际组织领导人齐聚北京,达成《“一带一路”卫生合作暨“健康丝路”北京公报》,明确指出卫生领域的交流与合作是“一带一路”倡议的重要组成部分,描绘了更为清晰、详细的共建“健康丝路”的路线图,表明“中国在巩固其作为全球卫生政策主要参与者的作用方面迈出了重要的一步”。作为中国主动发起的首个具有全球卫生治理意义的倡议,“健康丝路”的酝酿、提出和实施也标志着中国成为“全球健康的积极倡导者和践行者”,以及区域乃至全球公共卫生产品的重要提供者。

首先,加强国际卫生交流与合作成为推进“健康丝路”建设的重要形式。近年来,中国卫生部门已经与大多数“健康丝路”沿线国家以及国际组织建立了多层级、跨部门、多议题的卫生交流与合作机制,涉及到医学人才培养、医药研发、全球卫生安全、卫生制度、信息共享等多个方面。2015年9月,首届中国—阿拉伯国家卫生合作论坛在银川召开,此后,中方以该论坛为平台,积极推动中阿卫生官员定期会晤、公共卫生信息以及医药产业合作,使得中阿卫生合作成为落实共建“一带一路”行动宣言的有力举措。在中国—东盟卫生合作论坛框架下,中国与东盟国家大力加强在传染病防控、突发事件卫生应急、传统医药、人才培养、全球卫生治理等领域的合作交流。例如,云南和广西两省(区)利用地缘优势,建立了中、老、越、缅边境地区传染病跨境防控的合作机制和疫情通报机制,云南西双版纳州与老挝北部5省合作开展建设“医疗卫生服务共同体”,广西则牵头创设了中国—东盟“传统医药交流”和“医疗保健合作”中心等项目。2019年6月,在比什凯克举行的元首理事会会议上,上合组织成员国签署《上合组织成员国卫生领域合作主要措施计划(2019-2021)》,矢言在传染性和非传染性疾病防控、应对卫生领域突发事件、远程医疗、促进医疗人员和机构交流等方面开展合作。据此,新疆积极与中亚诸国围绕鼠疫、艾滋病防控工作携手合作,并致力于将新疆建设成为“丝绸之路”国际医疗服务中心。迄今中国已与100多个“一带一路”沿线国家或地区签署双边和多边卫生合作协议,共同发起和参与10余个国际(区域)卫生合作机制,初步形成了全方位、跨领域的“一带一路”卫生合作战略布局。