其次,公共卫生危机的爆发削弱而非加强了开展国际合作以及集体行动的动力,也对全球卫生公共产品的供给造成了冲击。尽管在过去数十年间全球化进程得到了长足发展,但是在新冠疫情流行的残酷现实面前,全球许多国家几乎出于本能地加高了民族国家的藩篱,使得国家间开展务实合作和采取集体行动的意愿和能力均遭受重创。即便是在一体化程度最高的欧盟内部,也频频出现单方面封闭边境和争抢抗疫物资,拒绝向疫情严重的国家提供必要援助,甚至公然截留他国过境卫生防疫物资等诸多乱象。以西方发达国家中第一个正式加入“一带一路”倡议的意大利为例,在疫情暴发初期,其所发出的求援呼吁没有得到欧盟任何一个国家的回应,只有远隔万里的中国对其伸出了援手。为此意大利外长路易吉·迪玛约(Luigi Di Maio)曾慨叹,“一带一路”倡议不仅加强了中意之间的友谊,而且“救了意大利人的命”。又如多年来积极参与“一带一路”建设的塞尔维亚也对欧盟国家拒绝出口医疗物资强烈不满,总统武契奇(Aleksandar Vucic)便公开表示:“欧洲团结并不存在,那只是一个纸面上的童话,这个国家只能寻求中国的帮助。”部分国家在危机期间种种“各扫门前雪”的缺乏远见和破坏合作之举,导致国际社会非但没有作出与威胁程度相称的集体反应,反而使得全球层面的疫情应对因各国各自为战甚至以邻为壑而“趋向无政府状态”,呈现出“分裂的地缘政治色彩”。尤为严重的是,作为全球卫生治理核心的WHO以及许多双多边治理机制也遭遇严重挑战。以美国为首的一些国家为了推卸自身防疫不力的责任,无端指责WHO没有及时分享疫情信息,延迟提供防疫政策建议,以及为了“取悦中国”而拖延宣布全球大流行等使得WHO在全球卫生治理中的权威性受到严重损害。如此种种,不仅妨碍了WHO协调全球各国对疫情作出及时、有效的反应,也令既有的全球和地区层面卫生合作机制无法发挥应有的指导和统筹作用。毋庸讳言,此次新冠疫情的大流行使得全球卫生治理政治化和碎片化的痼疾凸现,部分国家内向化的短视行为和政策取向削弱了国际社会应对疫情所需的集体努力,妨害了全球卫生公共产品的供给。尤其是对于“一带一路”沿线的很多发展中国家而言,这一影响更为直接甚至致命。例如,人口超过13亿的非洲占全球人口的17%,但卫生支出却不足全球的2%,人均健康支出仅区区12美元,医疗资源供给极度匮乏,非洲也因此被普遍视为全球疫情防控战的“短板”和关键战场。而全球卫生治理机制的低效,国际卫生合作的缺位,以及随之而来的卫生资源国际转移和配置功能的弱化,无疑对非洲本就孱弱的公共卫生治理能力造成了进一步的沉重打击。

再次,“健康丝路”建设尚未形成稳定、成熟、长效的卫生治理机制。完善的机制建设有助于提高“健康丝路”建设的透明度、参与度、效率与合法性,构建一套能够为各方所普遍接受并能有效运作的多边卫生治理机制,是“健康丝路”可持续发展的重要基础。在全球卫生治理领域,制度、机制和信息的碎片化、重叠化现象长期存在,参与者的目标和能力相差悬殊,彼此之间也缺乏有力的国际协调,从而严重制约了全球卫生治理的成效,为此亟需形成一体化与网络化的区域乃至全球“卫生治理基本框架”。而在此过程中,如何确保既有的多种卫生治理机制的良性竞争,包括实现“健康丝路”与WHO主导的全球卫生治理机制以及其他区域或双边卫生合作机制间的兼容互补,而非相互干扰和抵消,也是一个颇为棘手的难题。此外,共建“健康丝路”的行为主体非常多元,涵盖了发展程度各异的民族国家、政府间与非政府国际组织、公司企业、教育与科研机构、社会团体乃至个人等诸多层级的行为体。如何将为数众多且能力、意愿和利益各异的行为主体纳入到一个协调统一的多边卫生治理框架之内,也殊非易事。

第四,对中国崛起存在的某种偏见,导致“健康丝路”推进受无端干扰。面对中国的迅速崛起,以美国为首的西方国家将打压和遏制中国影响力的提升作为其重要的战略目标,这在一定程度上对“健康丝路”建设产生了严重的负面影响。对于中国提出的“一带一路”倡议,部分国家出于政治目的和意识形态偏见,频频对中国进行抹黑和诋毁,包括攻击中国力图谋求“掠夺性”商业利益、输出政治模式以及谋求地缘政治主导权等等。即便是对于致力于公共健康议题的“健康丝路”倡议,以及为了应对新冠疫情中国为沿线国家所提供的支持和援助,也被别有用心地解读为中国试图以之“挽回国家声誉”,作为“赢得后疫情时代叙事”的政治工具或是“拓展地缘战略影响力”的政策杠杆。甚至还无中生有地炮制出“‘中国病毒爷沿‘一带一路爷传播”、“‘一带一路爷帮助疫情出现”等无稽之谈。在这些言论的蛊惑和干扰下,部分沿线国家也随之出现跟风盲从、左右摇摆的迹象,对“健康丝路”倡议的质疑之声亦不鲜见。由此可见,新冠疫情的暴发不仅对“健康丝路”应对跨国公共卫生危机的效能提出了考验,也暴露出在共建“健康丝路”过程中所存在的分歧和内在的脆弱性。

三、推动“健康丝路”建设的路径选择

新冠疫情大流行暴露了全球公共卫生体系的脆弱性,客观上也对“健康丝路”倡议构成了严峻考验,同时也为未来拓展和深化“健康丝路”建设指明了努力方向。诚如国务委员王毅所明确指出的,疫情对“一带一路”的影响是暂时的、局部的,未来的努力方向应当是秉持“人类卫生健康共同体”理念,继续支持多边主义,从制度、规则层面更好地排除政治因素干扰,赋予世卫组织和发展中国家更充足的资源,将“一带一路”打造成“发展之路、合作之路、健康之路”。为更有效地应对跨国公共卫生危机,“健康丝路”作为一项长期的系统工程仍需不断地加以完善。对此,我们亟需结合当前面临的形势和长远发展目标,思考和探索建设“健康丝路”的路径,以使“健康丝路”能够行稳致远。

首先,从生物安全的战略高度加强顶层设计,有效开展国际联防联控。生物安全是全球公共卫生安全的核心和基础,从艾滋病、“非典”、埃博拉到新冠肺炎疫情的相继暴发,使得维护生物安全的重要性日益凸显。“卫生与安全的复杂关系已经成为卫生政策的主要叙事,卫生和安全日益紧密地联系在一起。”例如,美国便早已将生物安全纳入到国家安全框架之中。奥巴马政府相继出台了《应对生物威胁国家战略(2009)》和《生物监控国家战略(2012)》两份战略文件,强调应对全球卫生挑战和起源于“自然、偶然或蓄意”的公共卫生危机。2018年9月,特朗普政府通过了《国家生物防御战略》,这是美国首个全面应对各种生物安全威胁、协调联邦“生物防御行动”的系统性国家级战略,显示出美国政府对生物安全挑战的高度关注。