陈凤英 孙立鹏 WTO改革:美国的角色
2019年04月01日  |  来源:时政国关分析  |  阅读量:16222

因此,美国认为必须对发展中国家定义进行调整,让“更先进的”发展中国家在全球贸易中做出新承诺,承担更多责任。在新贸易规则达成前的谈判中,应该打破发展中国家例外规则,提升谈判效率。在实践中,特殊和差别待遇原则应该一事一议、视情而定,不应一概而论。

(四)缺乏透明度。WTO的另一重要功能是监测每一成员遵守不同贸易协定的情况,不断提升WTO透明度。在补贴、农业支持政策、数量限制、技术贸易壁垒、动植物检验检疫等问题上,一旦一国采取了相关措施,应该充分履行告知义务,实现政策的透明度,但许多国家出台相关措施并没有履行好告知义务。在政府补贴问题上情况最为糟糕。这也阻碍了WTO成员对相关国家的贸易政策进行审议与检查。美国如此关注、并在该问题上采取行动,其主要是针对中国的国有企业补贴不透明。2017年11月的WTO部长级会上,美国提出提高WTO透明度的建议,并主张对没有履行告知义务的成员进行点名羞辱或惩罚,但未得到足够的支持和讨论。2018年11月,美与欧、日、阿根廷、哥斯达黎加发表声明,再次主张对“不合规”、政策缺乏透明度的国家进行惩罚。

(五)中国是WTO的“震源”。美国认为,中国没有充分履行入世承诺,WTO也缺乏规制中国的办法。莱特希泽称,中国通过补贴、打造国家“冠军企业”、强迫技术转让等扭曲市场政策来发展本国经济,对全球贸易体系构成威胁,WTO却没有能力处理这个问题。美国驻WTO大使丹尼斯·谢伊认为,WTO当前危机的主要“震源”是中国,它的贸易扭曲、非市场经济制度与开放、透明、可预测的国际贸易体系不兼容。美国始终认为,中国的“不公平贸易行为”让美国等WTO成员利益长期受损。

三、美国推进WTO改革的路径设想

特朗普政府以退出WTO为威胁,以强力推动诸边和部门贸易谈判为抓手,最终用“单边”“局部”倒逼“整体”,以“诸边”带动“多边”,以“双边”高标准打造WTO新规则,重塑符合美国利益的多边贸易体制,掌控WTO新规则的制定权。

(一)直接施压威胁,要求WTO进行全面改革。一方面,以退出WTO为“砝码”,欲赢得战略主动。特朗普执政后,美国政府贸易政策发生重要调整,焦点从“多边”转向“双边”,强调美国利益优先。同时,美国并未放弃“多边”。USTR《2018年贸易政策议程》明确强调,特朗普政府致力于建设更好的多边贸易体系,并保持在WTO中的积极活力。因此,特朗普自竞选以来多次扬言退出WTO是以退为进,在多边领域运用极限施压手段,把退出作为促进WTO改革、维护美国利益、摆脱国际责任、巩固美国对WTO主导力的求变“砝码”,真实意图并非退出。美国国会研究局报告显示,特朗普退出WTO亦有难度,从程序上需要参众两院批准,而且会导致美国经济成本上升,国际领导力减弱,面临更加孤立的窘境。此外,特朗普政府扬言退出的行为意在凸显WTO规则对美国的“不公平”,以此占领WTO改革的道义制高点,打造改革路径向有利于自身的方向发展,以受害者、引领者的双重身份掀起新一轮WTO改革的浪潮。

另一方面,以拖延上诉法官任命为“砝码”,实现“让美国获益”。特朗普执政以来,屡次阻止上诉机构新法官遴选程序。2018年9月,毛里求斯籍法官斯旺森第一任期到期,美国蓄意阻止了他的第二任期,导致上诉机构仅剩3名法官。根据WTO规则,任何案件受理最少也需要三名上诉机构法官,这意味着上诉机构已经到了瘫痪的边缘。2019年12月,印度籍法官巴提亚、美国籍法官格莱姆第二任期也将期满,如果年内各方还不能就此问题达成一致,WTO争端解决这一重要功能将消失,WTO会面临最现实的生存危机。2018年12月,美国以法官任命、审查程序等不合理为由,再次拒绝中、欧、印等联合提出的上诉机构改革方案。美国似乎做好了两手准备。一种是让上诉机构彻底改变,并捆绑透明度议题。通过让争端解决机制陷入停摆为“砝码”,迫使上诉机构在审查时限、法官任职、裁决程序等方面做出根本性改变,约束上诉机构“越权”干涉美国内法,颠覆性地重塑有利于美国的争端解决机制。WTO高官透露,特朗普打算以上诉机构成员数量低于三人作为“砝码”,以最大限度地发挥其在寻求WTO改革方面的影响力。如果美国提议的提高WTO透明度和告知义务的建议没有获得所有成员方同意,美国就不会在上诉机构法官任命问题上配合。另一种是让争端解决机制名存实亡。若无法让争端解决机制做出颠覆性改革,就让其陷入僵局,阻碍其对美国做出不利裁决,摆脱有关规则对美国采取单边贸易行动的束缚。

(二)推动诸边和部门贸易谈判,应对WTO多边谈判停滞不前。当前,美国把推动诸边、部门贸易谈判作为破解多边经贸僵局、解决运行效率低下的动力。特朗普政府希望与部分WTO成员进行“自由、公平、互惠”的贸易谈判,并就具体问题先行达成诸边协议或部门协定,再让其他成员加入,进而推动WTO规则的重塑。2017年12月,USTR表示,WTO新的方向应该是通过“志同道合”的国家达成诸边贸易协定,进而提升全球贸易水平。

执政以来,特朗普政府经济外交“逢奥必反”。原本由奥巴马政府竭力推动的WTO服务贸易协定(TISA)谈判和环境产品协定(EGA)谈判,特朗普毫无兴趣,使其陷入休眠状态。但同时,他却力主推动几个诸边和部门贸易谈判,并最终以“局部”带动“整体”、以“诸边”带动“多边”,塑造并主导新的WTO规则。

1.推动渔业补贴谈判。WTO成员希望2019年初将渔业补贴谈判从建议讨论阶段推进到合并文本谈判,并于2020年达成协议。特朗普对渔业补贴问题表现出兴趣,致力于打造更强大、更透明的新规则,目标直指中国等新兴市场,意在约束“不公平”补贴行为,保护美国渔民的利益。联合国粮农组织的数据显示,当前全球渔业资源中,有31%的鱼类被过度捕捞,60%已达充分捕捞。美国认为,中国和印度等“破坏性”的补贴助长了过度捕捞等“非法”行为,导致渔业资源过度开发。USTR的报告称,美国政府将敦促各方达成一份旨在提高渔业补贴项目透明度的协议,中国和印度等全球海产品生产、出口和补贴大国将不能得到相关协议的豁免。美国已经把渔业谈判看做是WTO合法性和推动贸易谈判的“试金石”,如果中、印仍以发展中国家身份寻求特殊和差别待遇,美国对WTO框架下的部门贸易谈判动力或将减弱,将主要谈判精力转向其他方面。

2.重置农业谈判。美国欲重新激活WTO框架下的农业谈判,主张降低农业贸易壁垒、提升农业透明度。美国表示愿意与其他WTO成员合作,从四个途径推动WTO农业谈判:一是共同分析并找出当前农业贸易面临的问题;二是确定WTO应该解决的高关税、扭曲补贴、非关税壁垒等不公平农业贸易行为;三是找出近年WTO农业谈判失败的原因;四是设计新方法,在WTO框架下解决这些问题。

3.支持发起电子商务谈判。电子商务谈判涉及71个WTO成员,占全球贸易总量的77%。伴随新产业与科技革命快速推进,电子商务将释放出巨大潜能。特朗普政府对此高度关注,将电子商务作为美国参与诸边贸易谈判的最优先事项。美方欲以原跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的电子商务章节为基础,设计WTO相关规则。例如,支持数据跨境自由流动,保护源代码和加密技术;防范贸易歧视,反对强迫技术转移或本地化限制,不断降低相关贸易关税;促进网络安全与政府数据透明等。美国希望以此掌控新兴贸易领域的主导权和制高点。

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