石烁:美国的全球经济新构想与对华政策新风向
2023年05月10日  |  来源:复旦发展研究院  |  阅读量:2010

在发表2023年《总统经济报告》之后,美国开始渐渐调整全球经济框架的构想,并形成了两条政策叙事线索。第一条提出美国要关注国内问题,提升美国经济的可持续性、韧性和包容性。第二条认为美国要继续强化对华优势,但要构筑精准的竞争性政策框架,同时保持全球经济的持续繁荣。这两条政策叙事线索将对中美经贸关系乃至全球经济格局产生深远的影响。

2021年,拜登上台伊始,张军教授和石烁博士曾撰文指出美国应取消不断升级的对华单边贸易制裁政策,因为对华贸易战不仅无法阻碍中国的技术进步和产业升级,还会制造美国与英国、欧盟、日本的贸易利益冲突,战略上得不偿失。当时,拜登政府继续执行特朗普政府的对华激进经贸对抗政策,在贸易和投资上限制美国关键技术转移到中国,以此希望遏制中国崛起。

然而如今,拜登政府通过《总统经济报告》的阐释来尝试缓和之前紧张的全球经贸局势,强调美国无意制造对抗,并要开始弱化单边主义和保护主义的政策导向。随后,美国财政部长耶伦和国家安全顾问沙利文在最近的公开讲话中不断暗示,美国要有“问题导向”,要通过打造新的华盛顿共识来解决2008年全球金融危机以来困扰美国的国家安全、气候变化、社会不公平等问题,以此为美国制度提供稳健的国内和全球社会经济基础。

一、美国全球经济格局构想的“五大支柱”

在《总统经济报告》的框架下,美国决策层开始调整全球经济格局的叙事策略。一个突出的事件是,沙利文于2023年4月27日在美国知名智库布鲁金斯学会做了一场公开对话,主题是“拜登政府的国际经济方案”。沙利文借机阐释了“五大支柱”的全球经济新构想。第一,通过“现代美国产业战略”强化私人部门投资对美国经济繁荣和国家安全的支持。第二,团结传统盟友,强化与发展中国家的合作,以此鼓励这些国家在巩固国家“能力、韧性和包容性”上与美国保持战略协同。第三,美国将告别传统贸易政策导向,不再过度强调追求市场开放,而开始强调“新的国际经济伙伴关系”,以此解决气候变化、数字安全、就业和企业税国际竞争等挑战。第四,美国还要为新兴经济体注入数万亿规模的投资,并为债务缠身的国家提供援助。前四个支柱本质上是重申了美国将全球经济框架用于巩固自身国家安全和繁荣。也就是说,美国将“问题导向”加到了“自由开放”新自由主义框架中,以此打造新的共识。

不过,最值得关注的是第五条政策支柱,美国要“保护自身基础性技术”,这表明美国在对华技术贸易上出现了新的政策态度。以往,拜登政府在对华贸易上采取坚决彻底的保护主义,特别要防止中国通过贸易获得美国的高级芯片。但是,沙利文提供了全新的政策态度,可以比作“小院高墙”。也就是说,他认为美国应该采用“谨慎精准的限制”措施,主要是为了维护国家安全,目标要缩小到高级技术的“狭窄范围”。

与之沙利文的表态形成呼应的是,耶伦于2023年4月20日在约翰斯霍普金斯大学高级国际研究学院发表公开演讲,主题为“美中经济关系”。她说,美国采取的出口控制措施本意是为了解决国家安全隐患,因此会继续保持“狭窄范围和精准定位”。她不断强调,美国无意阻碍中国的经济增长和技术现代化。

沙利文和耶伦的最新政策表态说明,拜登政府终于开始调整美国的全球经济框架政策基本理念。之前的单边主义和保护主义开始呈现美国不愿意承受的国家利益冲突。并且,这些制裁和对抗措施很容易损害全球经济增长潜力,并导致中国乃至盟友对美国采取对抗措施。

二、美国开始追求全球经济秩序的再稳定

2023年4月,美国著名国际关系专家陆伯彬(Robert S. Ross)教授访问复旦大学,并做了一场关于“中国、美国和全球秩序”的演讲。陆伯彬指出,为了遏制中国崛起,美国已经在世界贸易组织、联合国等诸多全球秩序机制上不断破坏规则,由此导致全球格局的深刻不安定。与之形成鲜明对比的是,沙利文和耶伦的表态说明美国开始追求全球经济秩序的再稳定。

当然,与冷战结束后依托华盛顿共识建立的新自由主义秩序不同,美国对新的全球秩序有了新的理解。沙利文和耶伦的讲话反映出,美国认为稳定的全球经济秩序应当建立系统规范和实践规则,并允许各国充分保护自身国家利益。当然,这种保护措施应当谨慎得当,不可伤害他国利益。

虽然美国开始表达出对全球格局的新构想,但是实现这样的构想充满挑战。为了避免保护自身国家利益的单边主义行为伤及其他国家,美国应当明确阐述自身的目标,畅通协商渠道,并且切实履行承诺,不断修补已经被单边政策破坏的国际秩序框架。为此,美国的政策不应当因为他国正常的现代化发展就惩罚对方,特别在对华问题上应采取务实和保持沟通的态度,以此谋求美国长期的战略优势。

三、美国想和做能否契合?

沙利文和耶伦的最近表态开始呈现出美国关于全球经济秩序的新构想和新框架。不过,担心在所难免,美国能否言行一致,落实这些务实的政策转向?而且,美国启动如此宏大的基础性、结构性的政策转型同样会给刚刚度过新冠疫情冲击的全球经济带来新的不确定性和深层困扰。

实际上,一些现实问题已经迫在眉睫。例如,拜登政府在对华芯片出口上强化限制到底是“谨慎精准”,还是说这些限制措施已经仅是作为美国在对华问题上的一种政策姿态,可能本质上对维护美国国家安全早就失去了实际意义?又比如,拜登政府已经将出口限制措施扩大到诸多关键领域,包括人工智能技术和核聚变技术,那么这些措施是否还称得上是遵循了“狭窄范围和精准定位”的政策表态?

并且,沙利文和耶伦都提到要解决美国“直接的”国家安全关切,这个概念的具体定义和执行边界仍然非常模糊,甚至可能是新一轮单边措施的政策起点。这些都是未知数。另外,美国真的能够接受这个新的全球秩序有中国的参与吗?中国在这个新秩序中扮演什么角色?对此,沙利文和耶伦也没有给出清晰定位。更大的可能是,美国只期待这样的全球经济格局足以保持美国对华的战略优势,那么沙利文和耶伦的新构想本质上就成了一个更严重的单边主义宣言。

听其言,观其行,永远是检验美国政策叙事的原则。值得肯定的是,沙利文和耶伦代表了美国决策层中的务实声音,说明美国开始修补被自己上一轮单边主义措施深刻扰乱的全球经济秩序,同时更加注重通过构建包容性的世界格局维护美国自身的国家安全利益。但问题在于,他们在对待中国经济崛起的态度上仍然模棱两可。这不是美国的战略模糊,而是美国的战略无奈。但无论如何,中国都将在美国对全球经济秩序的再稳定过程中保持开放、自主与值得世界信赖的政策定力。

石烁系复旦发展研究院应用经济学博士后,复旦平安宏观经济研究中心客座研究员

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