韩一元:联合国给安理会五常否决权附加延伸性条件
2022年06月15日  |  来源:世界知识  |  阅读量:2283

4月26日,第76届联合国大会以协商一致、未经投票的方式通过一项决议,对安理会常任理事国的否决权附加了新的延伸性条件:一旦安理会常任理事国就某一事项投出否决票,之后十个工作日内,联大将自动召开会议,就否决情况进行辩论,辩论时将首先安排投下否决票的常任理事国发言。这项决议虽不具强制性,其内容也并非变更否决权制度,但其背后的各方博弈异常激烈,影响也在持续发酵中。

2022年2月25日,联合国安理会就美国、阿尔巴尼亚提交的关于乌克兰局势的决议草案进行投票。

由于俄罗斯投票否决该草案,决议未能通过。

否决权争议由来已久

1945年,鉴于两次世界大战的惨痛教训,同盟国在创建联合国时设立了安理会,并赋予其维护国际和平与安全的首要责任。根据《联合国宪章》,中国、美国、苏联、英国、法国等五个常任理事国拥有否决权,这既是五大国作为二战胜利者的地位象征,也是为避免大国对抗引发另一场全球战争的特殊安排。但多年来,针对安理会的质疑不绝于耳,近来更加突出。一些国家认为,世界的面貌较联合国成立时已发生翻天覆地的变化,联合国会员国数量已从最初的51个增至今天的193个,而安理会组成却只有过一次调整,即从1965年起,非常任理事国从六个增加到十个,“已无法充分反映世界权力结构”。因此,日、德、印以及一些非洲和拉美国家经常发起改革提案,要求安理会再次扩员。

五个常任理事国的一票否决权也一直是热门话题。各方看到,不断升温的大国竞争在国际组织的平台上有充分反映,否决权日益成为大国特别是美国、俄罗斯“斗法”的工具。美、英2003年在未经联合国授权的情况下出兵伊拉克,但因其常任理事国地位未受任何谴责。自20世纪70年代起,美国在巴以问题上动用数十次否决权。过去十年,俄罗斯在有关叙利亚问题的投票中亦行使了十余次否决权。着眼政治对抗“滥用”否决权的问题趋于严重。还有一些国家提出,常任理事国“把控着超比例的权力”。早在2013年,法国就吁请常任理事国自愿做出政治和集体承诺,停止对“大规模暴行”使用否决权。2015年8月,法国和墨西哥共同发起“关于在大规模暴行中中止否决权的政治宣言”。截至2022年4月,该倡议已得到包括日本、巴西、韩国等103个联合国会员国联署支持(不包括印度),但一直未获正式通过。由于目前只是倡议,尚未形成正式提案,法国总统马克龙有意先争取到三分之二多数支持,即129个会员国支持,再推进提案。

俄乌冲突令否决权再成焦点

此次俄乌冲突爆发后,美国率一些国家试图推动安理会通过谴责俄罗斯并要求其立即自乌撤军的决议,但由于俄动用否决权不了了之。联合国秘书长古特雷斯表达了对安理会的失望,乌克兰总统泽连斯基更在4月5日向安理会发表视频讲话时呼吁将俄逐出安理会和改革联合国制度,以使“一票否决权不再意味着生杀大权”。西方媒体将俄塑造为“摇头先生”,称自1946年以来所有安理会否决权行使记录中的近50%是苏/俄投下的,远高于其他常任理事国(美国29%、英国10%、中国6%、法国6%)。美国国会一些议员甚至鼓动立法要求修改《联合国宪章》第23条,将俄踢出安理会。

3月初,列支敦士登牵头向联大提出动议,要求在常任理事国行使否决权后召开联大会议要求其说明理由。4月19日,联大就该草案展开非正式闭门讨论,美、日、德、乌等表达了强力支持,美常驻联合国代表琳达·格林菲尔德称这是“对所有常任理事国建立问责制和要求透明度的重要一步”。至联大通过该决议时,共同提案国已达80多个,英、法作为常任理事国也加入其中。列支敦士登还利用社交平台发起“否决权倡议”话题,进行舆论造势。

俄罗斯、白俄罗斯表达了不同意见。俄常驻联合国代表涅边贾指出,俄行使否决权是不得已而为之,因为某些安理会成员不愿听取其他成员的意见并寻求相互妥协。

政治意义大于实际效果

各方都清楚,变更、取消否决权需要修改《联合国宪章》,修正案需在全体成员国当中获得三分之二多数支持才能通过,也需安理会全体常任理事国同意,这在现阶段难以实现。此次联大通过的决议并非变更否决权制度本身,联大也仍无法以任何方式推翻否决权。新的联大决议虽然意在通过附加说明责任来抑制常任理事国行使否决权,但实际上也无法强制要求投出否决票的国家出席联大会议说明理由。一些西方学者指出,新的“规定”在实际中无法阻止否决权的行使,只是意在“羞辱”使用否决权的国家,形成政治压力,非但无法抑制否决权的使用,反而会激化大国矛盾,并将这种矛盾一览无余地呈现在国际社会面前。中国常驻联合国代表团参赞蒋华强调,该决议赋予联大新的授权,意味着建立一种自动触发联大召开会议的机制,在实践中很可能引发程序上的困惑和混淆。

为了抑制安理会五常的“绝对权威”,过去就有声音提出要提升联大的作用。朝鲜战争期间,美国曾在联大提出“联合一致共策和平”决议草案并获通过,内容是在安理会成员国无法达成一致的情况下,可由联大授权采取行动维持国际和平。俄乌冲突爆发后,联大已分别表决通过两项谴责俄的决议,依据的就是“联合一致共策和平”机制。美还推动联大通过表决暂停俄在联合国人权理事会的席位。未来,美欧很可能更多以此方式在联大对俄及其他对手施压。联大和安理会之间的权力划分趋于模糊,也可能带来其他问题。

俄乌冲突背景下,多方借机谋势,希望这场危机成为安理会彻底变革的契机,安理会改革议题有再度升温的迹象。3月3日,曾任联合国副秘书长的美国哥伦比亚大学教授奥坎波与曾任联合国开发计划署署长的土耳其前经济部长德尔维什在布鲁金斯学会发文,提议在《联合国宪章》第27条中增加一个条款,允许通过“双重多数”(double majority)来推翻否决权(如满足至少三分之二成员国以及至少代表世界三分之二人口国家均支持的条件)。日、德、印等“争常国”也将更加活跃,加大力度推动安理会改某进程。不少国家已表态,限制否决权不应与安理会扩员问题相捆绑。

(作者为中国现代国际关系研究院世界政治研究所助理研究员)

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