自2020年9月22日国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出“我国力争2030年前实现碳达峰，2060年实现碳中和”的目标以来，“双碳”目标被纳入经济社会发展和生态文明建设整体布局，我国经济社会进入新发展阶段，生态文明建设进入以降碳为重点战略方向的新阶段，减污降碳协同增效成为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手。近期，党中央、国务院对做好碳达峰、碳中和工作，建立健全绿色低碳循环发展经济体系，作出了一系列重大决策部署，对持续深入发展循环经济提出了新的要求，我国循环经济迎来新的发展机遇。新时期、新阶段，需要正确理解和准确把握循环经济的定位、角色和作用，剖析存在的问题和面临的挑战，探索构建面向“双碳”目标的循环经济体系的重点、关键路径和对策，推动我国循环经济发展为降碳行动作出更大贡献。

碳中和战略框架下循环经济的定位和作用

循环经济成为全球提升经济韧性和绿色竞争力的重要发展模式

纵观全球，欧盟、美国、日本、新加坡等主要发达经济体，都将发展循环经济作为拉动经济增长、实现气候目标的重要支柱和关键路径，并制定了一系列配套法规、指令和相关行动计划。

欧盟2015年通过《欧盟循环经济行动计划》，将循环经济纳入“欧洲2020战略”框架下应对气候变化和拉动经济增长的重要策略范畴。2020年3月，欧盟进一步发布新版《循环经济行动计划》，将其作为支撑“欧洲绿色新政”的重要支柱，提出在电子产品和信息通信技术、电池和汽车、塑料等七大关键领域重点落实可持续产品理念和政策框架，以减少全生命周期的资源消耗和“碳足迹”，并计划在2022年通过“可持续产品倡议”。新计划将与产业战略一起，帮助欧盟从全球循环经济发展机遇中获益，成为欧盟拉动经济增长、就业和投资的新动力，并推动欧洲经济向可持续、低碳、资源高效和有竞争力方向转型。

德国在2012年、2016年、2020年相继通过第一、二、三期《德国资源效率计划》，提出包括供应-生产-消费-闭环管理-整体措施五大环节的全价值链循环发展策略，并将资源循环作为减少温室气体排放、实现碳中和目标的重要支撑路径，制定了循环发展路线图，同时提出到2025年实现100%的塑料回收与循环利用等目标。芬兰提出“资源智慧”战略，将循环经济与碳中和目标紧密关联，并制定了具体的行动方案，以减少原料和产品在提取、制造、运输、销售和处置等全生命周期中产生的碳排放，助力其2035年实现碳中和目标。

日本每隔5年持续发布了4次《循环型社会形成推进基本计划》（2003年至2018年），提出了构建循环型社会的主要行动和具体措施。从2008年的第二次推进计划开始，明确将循环经济与低碳发展联系在一起，提出通过采取尽可能控制废弃物产生、温室气体排放等措施，努力建设循环型、低碳型、自然和谐的可持续社会。2020年，日本发布“绿色增长战略”，明确了其碳中和目标的实现路径，其中发展资源循环相关产业、碳循环产业是关键支撑之一。

美国提出了“零碳电力、零碳交通、零废物制造、零碳建筑、零排放汽车”的“五个零”战略，其中，“零废物制造”与循环经济紧密相关。发展循环经济，推动资源利用方式的根本性变革，成为各国推动经济增长和绿色低碳转型的共同选择。

循环经济成为我国落实“双碳”目标的重要行动路径

我国历来重视循环经济发展，具有良好的建设基础。2005年，国务院出台《关于加快发展循环经济的若干意见》，2008年，我国颁布了《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》）；2013年，国务院印发《循环经济发展战略及近期行动计划》，开始实施循环经济“十百千”示范行动；2017年，国家发展改革委等14个部委联合发布《循环发展引领行动》，在“十三五”期间实施十项重大专项行动。在一系列政策措施推动下，我国循环经济建设成效显著，在促进资源节约和保障资源安全的同时，也产生了良好的碳减排协同效益。据中国循环经济协会测算，“十三五”期间，发展循环经济对我国碳减排的综合贡献率约为25%左右；2020年，我国通过发展循环经济，共计减少CO2排放量约26亿t，再生有色金属产量1450万t，占全国十种有色金属产量的23.5%，其中再生铜、再生铝和再生铅产量分别达到325万t、740万t和240万t，分别占铜、铝、铅国内总产量的32.4%、20%、37.2%。

双碳目标提出后，我国生态文明建设进入以降碳为重点战略方向的新阶段，循环经济发展被赋予了新的使命要求。2021年3月，发布的“十四五”规划纲要中提出“全面推行循环经济理念，构建多层次资源高效循环利用体系”；2021年10月，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，将“节约优先”作为落实碳达峰、碳中和目标坚持的五大原则之一，把节约能源资源放在首位，实行全面节约战略；随后，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，明确指出要“抓住资源利用这个源头，大力发展循环经济，全面提高资源利用效率，充分发挥减少资源消耗和降碳的协同作用”，将循环经济助力降碳行动作为重点实施的“碳达峰十大行动”之一；同时，《“十四五”循环经济发展规划》中也提出了未来循环经济发展路线图，包括在工业、农业、社会生活三大领域实施12项重点任务、五大工程、六大行动等。根据有关预测，预计“十四五”期间发展循环经济对我国碳减排的综合贡献率将达30%，到2030年将达到35%。碳中和转型新格局下，我国循环经济进入发展快车道，未来10 ~ 20年将处于快速增长时期，对碳减排的贡献有望进一步持续提升，循环经济在助力碳达峰碳中和行动中将发挥更加重要的作用。

新阶段循环经济发展面临的新挑战

实现“双碳”目标是我国进入新发展阶段、面向建设社会主义现代化强国的新任务，推动循环经济创新发展、支撑双碳目标实现，在创新技术、产业支撑和政策保障等方面面临着新的挑战。

能源转型对循环经济保障战略性关键资源安全提出新要求

能源体系绿色转型是实现碳达峰、碳中和的关键路径之一。随着光能、风能、氢能等可再生能源、清洁能源产业和新能源汽车等行业的大规模发展，将带动大量风电机组、光伏发电设备、新能源汽车、储能设备等需求提升，从而促使一些关键矿产资源和基础原材料的消耗量不断增长。研究表明，陆上风力发电厂所需的矿产资源是同等发电装机容量的燃气发电厂的8倍，而一辆电动汽车使用的矿产资源是传统汽车的5倍。

当前，我国铬、钴、锂、铜、镍等与新能源产业密切相关的重要矿产品对外依存度不断攀升，其回收再利用也并不理想，我国中长期重要战略性资源和关键矿产资源保障形势严峻。相关战略性资源和关键原材料已成为我国中长期能源体系转型的物质基础，循环经济亟需在这些关键资源的安全供给保障中发挥重要支撑作用。如何突破和提升这些关键矿产资源开采、使用、回收与再利用过程中的循环利用技术，如何统筹国际、国内两个市场、两种资源，完善构建绿色产业链、供应链，以及开展产品设计和技术攻关，这些将是未来循环经济发展中面临的新的重要挑战。

以碳减排为目标导向的循环经济产业体系亟待升级

在碳中和转型新格局下，我国循环经济技术和产业发展要以低碳目标为引领。当前，我国一些传统领域循环经济发展存在质量不高、循环不经济、循环不低碳等现象。例如，在再生资源循环利用行业，70%是中小企业，加上行业种类多、差异大，一些行业的能耗量较高，甚至属于高能耗、高碳的制造行业。同时，对循环利用技术缺乏全生命周期的经济成本效益、资源环境效益、能源碳排放效益等综合评估，一些企业在技术选择中缺乏指导，循环经济产业中仍存在一些落后技术和产能，影响了产业的高质量发展。我国传统循环利用技术的清洁化、低碳化水平和行业规模化、规范化发展程度仍有待进一步提升。此外，随着能源结构和产业结构调整，新能源和化石资源材料化等领域基于新技术、新业态、新模式的创新突破，也需要加强相应的产业发展的引导和支持力度。

循环经济碳减排核算评价标准体系亟待建立完善

要将循环经济纳入碳减排的管理体系和市场体系，准确核算循环经济活动的碳减排量是基础和关键。循环经济活动往往涉及方方面面，且时空范围跨度广，其碳排放核算极具复杂性。当前，我国在区域、园区、行业、企业等层面的循环经济活动与碳减排耦合关系量化分析方面，存在基础数据支撑不足、方法工具缺乏、标准不统一、统计评价机制不健全等亟待解决的问题。这些问题的存在，一方面，将直接影响到政府管理层面的考核评价和相关政策制定等；另一方面，将阻碍循环经济市场机制建立，如无法将企业循环经济碳减排效益纳入国内碳市场交易体系，特别是在国际碳边境调节机制下，还有可能影响到企业产品在国际贸易体系中的竞争力等。

构建面向“双碳”目标的循环经济体系的对策建议

围绕绿色低碳转型的新形势、新要求，更好地发挥循环经济在促进转型中的重要支撑作用，亟需加快完善以减碳为导向的循环经济制度基础，加强关键技术创新和市场化应用，培育壮大相关产业，加强国际合作交流，构建面向“双碳”目标的循环经济体系。完善循环经济法律法规，强化制度保障

一方面，应加快推进《循环经济促进法》及“资源综合利用法”等法律及配套法规的制修订工作，强化顶层设计，突出“双碳”目标的引领作用，把碳减排作为推动循环经济发展、提升资源利用效率的重要目标。另一方面，加快完善一系列配套制度和政策，落实循环经济重点制度，将循环经济的理念和模式融入生产、消费的全过程和各环节，实现经济、社会、资源、能源、环境、生态、气候等多领域协同增效。一是加强可持续产品生态设计，建立和完善可持续产品、生态产品、再生产品等的标签标识制度，减少产品碳足迹和生态足迹；逐步完善产品标准及配套政策，如完善再生产品的规范和认定以及扩大使用的相关制度安排等。二是结合我国所处的经济社会发展阶段和国情，逐步完善生产者责任延伸制度，同时关注生产端和消费端，政府、企业和消费者共同推动如押金制等关键具体制度的设计和落实。三是关注并研究建立清洁能源、可再生能源领域设施（如太阳能光伏板、风力发电机等）报废回收与再利用的相关制度。

建立循环经济的碳减排评价体系

一是建立完善循环经济活动碳减排贡献的核算方法。

从区域、行业、企业等不同层面，研究完善核算方法，明确核算边界范围等关键问题，建立形成统一的核算框架、方法工具和核准机制。

二是完善循环经济的统计核算工作机制。建立区域、行业、企业及供应链上下游的物质材料循环代谢情况的基础数据库，开展资源循环利用活动基础数据的定期统计调查和上报，探索增加生产、消费、流通环节中循环经济活动的经济产出、资源节约和碳减排效益的统计核算职能。

三是推动相关标准的制定。统筹推动资源综合利用标准和节能减排相关标准的制修订，建立规范统一的碳减排评估标准。发挥循环经济协会等NGO组织的作用，推动完善循环经济行业和产品的资源效率标识、标准、标杆体系，推进国内标准与国际标准的接轨。

四是完善认证核查体系。制定循环经济的碳去除认证监管框架，建立MRV体系，基于稳健透明的碳核算，保障碳减排数据的真实性、准确性。建立健全第三方认证制度，形成以市场化为基础的循环经济活动的碳减排核算和认证体系。

强化科技创新及应用转化

一是加强传统循环利用领域高值化、低碳化关键技术创新。建立基于全生命周期分析的循环利用技术综合评估筛选机制，筛选节约资源、低碳、经济可行的关键与前瞻技术，淘汰不低碳、不经济的循环利用技术和产能。加强绿色循环产业链接、多源固废协同处置技术研发创新，加强特定种类固废在特定应用场景下的精细化利用技术研发、大宗工业固废高值化利用技术研发。

二是加强低碳转型新业态、新领域循环经济技术突破与创新。重点开展化石能源材料化利用过程中关键脱碳技术研发与创新；加强新能源产业对应的关键矿产资源的高效使用、资源回收、材料替代与循环利用技术研究与创新，如清洁能源储能设施、光伏发电设施报废后的回收与资源化利用技术等；加速推动二氧化碳的循环利用、综合利用技术创新，探索成本有效的二氧化碳制燃料、材料等碳捕集与利用技术；加强这些关键技术的产学研合作与应用转化。

三是探索与创新技术融合，发展智慧循环经济。关注生产、消费领域的数字化、智慧化转型，推动循环经济相关技术与互联网应用、工业4.0、大数据等前沿科技领域的融合，提升资源能源的综合利用效率。探索网络化、数字化等新型消费模式下循环低碳物流技术创新，鼓励消费端的循环经济技术、模式和产品开发与创新。

加强循环经济领域的国际合作

一是积极开展双边、多边合作，提升我国循环经济发展水平和国际影响力。以共同应对全球气候变化为目标，将循环经济促进减碳作为国际间开展合作的重点领域，加强不同国家间政策对话、技术合作与人才交流，促进技术融合与标准互认，共同完善国际碳管理体系。积极推动落实《中美应对气候危机联合声明》、中欧《循环经济合作谅解备忘录》等合作框架下的具体行动计划。

二是加强第三方市场合作。探索将循环经济纳入共建绿色“一带一路”、应对气候变化南南合作计划的重点项目和工程，分享我国在发展循环经济中积累的成功经验，推动相关产能输出、技术输出和模式输出。选择重点区域和国家，在减少塑料污染与海洋保护、发展循环型农业、应对气候变化等领域搭建合作平台，构建绿色供应链与循环产业链。