廖峥嵘:美国“伪多边主义”与WTO宗旨相悖
2021年10月26日  |  来源:政治学与国际关系论坛   |  阅读量:1916

今年是中国正式加入世贸组织(WTO)20周年。就在上周,世贸组织进行第八次中国贸易政策审议,美澳等在会上对中国贸易政策多加指责。这是美国政府换届以来,中国与美国及其盟友首次就贸易政策在重要多边场合展开面对面交锋。这不但体现了中美在具体问题上的争执,也是检测美国“重返多边”是否真诚的试金石。

拜登上台后宣称放弃“美国优先”,突出“重返多边”。但国际社会听其言,更要观其行。当前美国“重返多边”的做法远不足以让世人释惑。首先,美方此次将中美以及中国与美国个别盟友的贸易分歧带到多边,若是企图“倚多为胜”,则非多边之福。

美国这次主导的对华贸易政策攻击要么无中生有,比如指责中国存在“强迫劳动”;要么旧调重弹,比如指责中国的产业政策“扭曲市场竞争环境”以及列举中国所谓“不公平贸易行为”:优待国有企业、数据限制、保护知识产权执法不力以及网络盗窃等等。众所周知,入世以来,中国一直认真履行各项承诺,不断扩大开放,降低关税,削减补贴在内各种壁垒。中国就上述问题一直对美开放磋商,是美国的单边制裁和施压一次次打断正常磋商进程,导致问题复杂化。

其实,论到“产业政策”“政府补贴”,美国及其伙伴才是始作俑者。业界公认,上世纪70至80年代,产业政策带动了日本快速增长,“亚洲四小龙”也归功于从上到下的系统性政策。美国政府的产业支持政策成为半导体、核能以及成像等领域技术突破的关键。拜登上台后,与国会协调推动《2021创新与竞争法案》,其中一项授权联邦政府在5年内拨款1000多亿美元用于关键技术领域,包括人工智能、半导体、量子计算、通信、生物技术和先进能源等的研发;拨款520亿美元帮助建设新的半导体制造厂。美媒直称,这是“抄中国作业”,拥抱“产业政策”。

法案提出者、民主党参议员、前佛州州长马克·沃纳认为,为竞胜中国模式,美国必须效仿。美媒评论称,在疫情引发的供应链中断和中国崛起的推动下,从特朗普到拜登,美国政府不断扩大对产业的支持。美国一些官员以为,“美国必须采取政府干预,否则就只能眼睁睁看着中国主导重要产业”。

拜登政府看似强调多边,实则针对中国,“多边”不过是其与中国竞争的手段和战场,并非真正尊重多边精神与原则。去年9月,WTO小组委员会认为,特朗普对中国商品加征的额外关税违反国际贸易原则。拜登对此置于不顾,迄今不愿放弃“特朗普关税”,仍在维持对华单边制裁,并以更多调查和制裁相威胁;拜登政府还收紧对华技术封锁,扩充涉华实体名单;拜登政府也不急于解决因上届政府不作为造成的WTO上诉机构停摆;拜登政府以“价值观”“人权”为号,拉拢盟友,共谋针对中国的“新规则”,打造排除中国的供应链和贸易圈。这不是真正的多边,而是歧视性、选择性、排他性的伪“多边主义”,与WTO宗旨完全相悖。

其次,拜登的多边主义,以“服务(国内)劳工”代替特朗普的“美国优先”,维护本国利益的本质不变,但策略上有变化,从特朗普的单打独斗、四面出击走向拉拢盟友与伙伴。这一策略貌似“初见成效”,美与盟友关系较之上届政府有了一定改善。在美国牵头下,136国在经合组织框架下就国际税收达成一致,从而将美欧之间长期争执的数字税问题从双边转移到多边,放弃了相互报复。但事实上,多重因素严重制约着美国的所谓多边政策选择,使其难以回到传统真正的多边。

随着中国等发展中国家在多边舞台影响力不断增长,美国对多边的立场早已发生根本性转变,其中既有党派共识,也有所谓民意支持。民主党虽比共和党更为坚守多边立场,但其基调仍然不同以往,加之美通胀压力增大、债务增长过快、党争白热化、中期选举现政府可能提前“跛脚”等国内挑战,拜登政府重心只能放在国内,对多边谈判的积极性有限,步子不可能迈得很大。

2024年大选,特朗普、共和党有很大机会卷土重来,现行多边政策不排除翻盘。拜登为修复同盟关系已经做出部分妥协,美国放弃对法国征收数字税进行报复,美欧双方同意暂停因航空补贴争端互相加征关税,豁免因“北溪-2”天然气管道项目受美制裁的实体与个人,等等。未来,为拉紧同盟和伙伴结成反华统一阵线,势必付出更大成本,美国能否承受,还是一大疑问。比如,美国如想阻止中国加入CPTTP,势必要对日本等做出更多让步。

澳大利亚追随美国跳在抗中一线,根据一项统计,2020年不包括铁矿石在内的澳大利亚对华出口减少23%,损失大概在66亿至120亿美元之间。中美之间新签署的天然气协议可能使澳大利亚蒙受更多间接损失。美国或可通过AUKUS协定、提供核潜艇技术等作为补偿,但这种“错位补偿”战略代价未免过大。

显然,拜登政府努力重返“多边”的目的,一是仍将美国利益凌驾于他国之上,二是强化对中国的遏制,这两个目标与国际社会认同和熟悉的多边主义存在深刻矛盾,美国现政府的多边之路可能举步维艰、三心二意,其政策恐怕会造成圈层叠加,内在博弈与外在博弈相互冲突,国际关系更加破碎,与理想的多边合作相去更远。

最后,诚然如此,拜登政府至少摆出了一个重返多边的政策姿态,这也为重振多边主义声威、推进多边机制改革、开展多边体系下的大国协调和合作创造了一丝机会。中国致力于实现高质量发展、构建内外双循环发展格局,需要维护全球贸易自由化、便利化,促进多边体系改革、进步、反映时代要求。因此,中美在多边领域合作可能性增大。当前美国面临的经济挑战,比如通胀压力不断上升、债务高企带来危机隐患,都不是中国造成的,但解决却离不开与中国合作。这也是美国贸易代表戴琪一边指责中国一边声称不能与中国“脱钩”,而要“重新挂钩”的原因之一。

如何实现?除了认真对待中方所提的“三条底线”“两份清单”,在多边领域,也应当回到中国和国际社会大多数国家所主张的理念和原则,即不搞歧视性、排他性标准、规则、体系,不搞割裂贸易、投资、技术的高墙壁垒;支持以世贸组织为核心的多边贸易体制;放弃单边主义和保护主义,践行国际社会认同的多边主义。

(廖峥嵘,中国社会科学院和平发展研究所所长。本文仅代表作者观点,不代表本站观点。)

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