秦亚青:全球治理趋向扁平
2021年09月25日  |  来源:时政国关分析  |  阅读量:3661


三、多元世界与全球治理的扁平趋势
霸权秩序下的全球治理更多地呈现为垂直治理体系,多元世界的全球治理则会趋向扁平。从垂直走向扁平是一个过程,是由一种治理形态向另一种治理形态的转变,其间会有起伏波折,甚至动荡,但作为一种发展趋势,扁平式治理将会是后霸权时代全球治理的重要形态。霸权秩序的衰退并不意味全球化的结束。尽管当前反全球化和逆全球化思潮和行为司空见惯,但全球化作为一种世界性发展趋势,也是世界发展到当前阶段的客观存在。世界经济处于高度相互依存的状态,这种依存的内涵不同于一战之前的列强经济相互依存(当时的相互依存程度很高,但更多是一种分体单元或分立主体的相互依存,亦即在不存在一个世界性经济体系的条件下,国家之间作为分体的主体性存在和这些独立主体之间的经济联系)。冷战后,全球化使世界经济形成了一个全球范围的体系,使国际体系中的行动者成为主体共在和主体间互涵的存在。在这种条件下,独立分体的存在从本体意义上已经难以实现。同时,这个经济体系具有相对的开放性、容纳性和韧性,不会由于单边主义、民粹主义和反全球化浪潮的冲击而崩盘。全球化已经将国际社会成员连接在一起,任何一个国家与之全面“脱钩”都难以实现。另外,在社会层面也出现了前所未有的交汇现象,不但增进了各国的相互了解,也增强了彼此互学互鉴的意识。即便是在新冠疫情阻碍了人员物理性流动的极端情况下,现代科技也使网上交流持续不断。进而,全球化带来的问题是全人类面临的共同问题,形成的挑战是对全世界共同的威胁。地球村不仅仅是一个意念性比喻,而是当今的具体景象。人类命运共同体也不仅仅是一个理想符号,而是世界的客观现实。全球化既提升了世界的整体福祉,也带来了全球性问题。时任联合国联合国秘书长科菲·安南组织的高级别名人小组报告《为了一个更加美好的世界:我们共同的责任》指出,全球化时代人类面临的全球性重大挑战,包括经济危机、气候变化、核武器扩散、恐怖主义等。全球性问题首先是跨国性挑战,无国界、无种族、无信仰区别、无政治界限,威胁对象是整个人类。全球性问题也是紧迫性问题,一旦暴发,即时即刻危及人的生命安全,新冠肺炎疫情和恐怖主义都是如此。全球性问题还是关联性问题,将国际国内事务密切联系在一起,一个国家负责任的行为会降低威胁程度,不负责任的行为则会加大威胁程度。更重要的是全球性挑战关涉共同安全的问题,需要国际社会成员协力合作,才能有效应对。任何一个国家,无论自身多么强大,都无法单独应对全球性挑战。后霸权时代的全球化会呈现不同于前三十年的态势,全球治理的模式也会随着霸权的衰退而发生重要变化。全球化时代并没有过去,全球化的基本走势依然持续,重要的变化是驾驭全球化方式的变化,即由霸权秩序下全球治理的垂直式模式转变为多元世界中的扁平式治理。扁平式治理,主要指在后霸权世界会出现一个多元的复合治理网络,使得全球治理的总体趋向由垂直走向扁平。它更多的是一种自下而上的治理,是基于地方性实践的治理模式。这个复合治理网络有三个典型特征,即多层面、多领域和多主体。首先是多层面,指全球、跨地区、地区、次地区、小多边形式等不同层面的治理实践将同时展开,尤其是在全球层面治理停滞不前时,这些不同层面的治理活动将更加活跃。地区层面治理是一个突出的例子。欧盟、东盟等地区组织和地区合作进程已显示出重要的治理意义,各自的治理理念和实践均表现出适应性和生命力。欧盟整体上采用了法治为先的治理实践,从一开始就遵循规则治理或是契约治理的理念和设计,通过签订一系列条约来规范欧盟成员行动,提高成员相互之间的行动预期,从而降低交易成本和增强信息对称,以此克服集体行动难题,实现合作治理的目标。东盟则更多地反映了东方文化的智慧,采用关系治理的路径,以更加灵活和具有韧性的软制度方式,促进成员国相互关系的和谐,增强身份认同,凝聚团体共识,实现地区治理的愿景。虽然二者的治理实践有着很大的不同,但都遵循着治理的根本目的、推动为治理而开展的合作。同时,欧盟和东盟的治理方式与霸权秩序下的垂直治理有着重要差异。虽然这两个地区都有相对强大的成员,比如欧盟的德国和法国、东盟的印度尼西亚,但总体上是一种无霸权治理,更多显现民主协商式的治理,其权力结构和运行较之于霸权治理已经扁平了许多。其次是多领域。全球化时代出现了诸多的问题领域,每一个领域都涉及跨国性挑战和全球性问题。当前比较突出的领域包括公共卫生、气候变化、贫富差距、经济发展、世界贸易、恐怖主义、核不扩散等。在垂直治理实践中,这些领域的问题不但没有解决好,反而经长期积累愈演愈烈。在世界贸易领域,以世贸组织为核心的谈判进程越来越困难。2001年开始的多哈回合距离完成仍然遥遥无期,甚至被认为已经失败。完全依赖全球层面国际制度进行贸易领域的治理已经使国际社会失望。正因如此,一些地区采取了地区层面合作行动,国家之间出现了诸多的小多边形式。在应对新冠肺炎疫情上,垂直治理模式再次使国际社会大失所望,作为霸权国的美国几乎完全缺位,作为这一领域专门组织的世界卫生组织协调合作困难重重,公共卫生安全领域的治理基本上由国家单独承担。由此可见,在一些重要的问题领域,领导者不一定是大国,小国甚至非国家行为体也可以肩负领导者的身份、发挥领导者的作用。随着全球化深入发展,太空、极地、深海、数字网络等新疆域的问题将继续涌现。在这些领域问题的治理中,谁能够表现出充足的治理能力和协调能力,谁就可能成为领域治理的领导者。最后是多主体。国家依然是参与全球治理的主导行为体,但已经不是垄断行为体或唯一行为体。除了国家之外,其他国际行为体,包括国际组织、地区组织、非政府组织以及个人,都将成为全球治理复杂网络系统中的节点,更多地参与其中,发挥重要作用。以公共卫生安全领域治理为例,在2018年至2019年间向世界卫生组织捐款的前十名中,有五个是个人或国际组织,包括比尔及梅琳达·盖茨基金会(Bill and Melinda Gates Foundation)、全球疫苗免疫联盟(The Global Alliance for Vaccines and Immunisation)、联合国人道主义事务协调厅(United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs)、国际扶轮社(Rotary International)、美国全国慈善信托基金(National Philanthropic Trust)。其中盖茨基金会捐款4.5亿美元,位列第三,仅次于美国和英国两个国家。多主体治理已经成为当今全球治理的一个重要特征,不仅弥补了垂直治理的严重不足和低效,也将全球治理推向更加扁平。
全球治理扁平化趋向已经显现。在新冠肺炎疫情依然严峻的背景下,国际社会迄今为止达成的一个最重要的治理成果是《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),这是一个以东盟为主导的地区性经济合作进程,东盟10国、中日韩澳新等国家已经加入,表现出地区性和跨地区性的经济合作和经济治理共识,也是没有霸权国主导和不采取垂直治理体系的典型案例。需要指出的是,全球治理扁平化过程将使多边主义更具竞争性。竞争性多边主义可以表现为制度间竞争,即在多种多边制度安排共存的情况下,多边制度之间产生竞争关系。比如在国际贸易领域,地区性多边贸易安排之间、地区性贸易安排与全球性贸易安排之间等,都可能出现竞争性关系。严重的制度间竞争会导致制度碎片化并因之产生明显的负面效应,使原本促成合作的多边制度成为导致冲突的一种原因。竞争性多边主义也可以表现为大国竞争的一种形式,反映大国之间的地缘战略竞争。比如大国为了加强战略竞争能力,针对多边制度展开主导权和影响力的竞争。无论是制度间竞争,还是大国针对多边制度主导权和影响力的竞争,都会在治理体系由垂直向扁平发展的过程中表现得更加明显。以RCEP为例,竞合关系将出现在整个实施过程中,竞争态势可能表现得更加明显、激烈。在全球治理扁平化过程中,最需要关注和防范的是排他性多边安排。在垂直治理体系中,霸权国的排异意识和行动会有意无意地避免排他性多边行动,以霸权国统领全球治理的意识和能力,尽可能把世界各国,尤其是重要国家纳入治理体系之中,以实现帝权的一统性和制度的一致性。但在后霸权时代,霸权国已经没有足够的能力及合法性实施统一的垂直式治理。在这种情况下,排他性多边安排会作为扁平治理一种形态出现,尤其是在原霸权国可以发挥影响力的范畴之内。冷战时期,美国设计的多边治理制度针对苏联即是排他性的,苏联采取了同样的做法,形成了实力两极、制度二元的分裂型和对抗性半球治理世界。今天,这种局面再次出现的可能性虽然较小,但也难以完全排除,国际社会应以最大的努力防止对抗性半球治理世界秩序的形成和发展。后霸权时代的世界秩序是走向包容性多边主义还是退向排他性多边安排,是关系到世界走向命运共同体还是分裂性对抗体的根本问题。

四、结语
全球治理趋向扁平,意味着一种没有霸权的治理。地区、次地区多边治理实践的发展会更具活力,问题领域治理实践会更具效力。全球治理趋向扁平,不意味着全球层面治理的消解。全球层面治理会在一种权力下沉和分散的条件下,构成全球复合治理网络的重要组成部分,呈现更多的协商、谈判、合作、竞争。全球治理趋向扁平,也不意味着大国能力和责任的消失,大国依然是全球治理复杂网络中的重要节点,其能力和责任都是治理过程中不可或缺的要素。

同时,全球治理在由垂直向扁平的发展过程中,竞争因素会更加突出,既会出现比较明显的制度间竞争,也会出现大国针对制度的竞争。这类竞争总体上属于软竞争范畴,不会必然导致国际社会全面分裂,有时还会成为一种讨价还价的缓冲平台,甚至对多边制度本身产生正面外部性效应。但是,制度间竞争和大国针对制度展开的竞争,一旦走向排他性多边主义的极端形态,甚至成为强意识形态结盟,将会撕裂世界。

未来一段时期,全球治理在趋向扁平的发展中会出现一系列变化,形成全球、区域、次区域治理相互牵动、不同治理领域相互关联、多种治理主体之间相互影响的立体复杂态势。这不仅与垂直治理有着很大的差异,也会逐渐成为全球治理的新常态。对全球治理形成新的认知,通过复杂网络系统应对全球性挑战,势必成为新时期全球治理能力建设的重要内容。

(秦亚青,山东大学讲席教授,外交学院教授,习近平外交思想研究中心特约专家。本文仅代表作者观点,不代表本站观点。)

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