秦亚青:全球治理趋向扁平
2021年09月25日  |  来源:时政国关分析  |  阅读量:3367
全球治理在冷战之后成为世界政治的重要内容,并且形成了霸权秩序之下垂直治理的基本模式,在国际体系顶层建立国际制度,自上而下地全面管理世界事务和应对全球性问题。近年来,霸权秩序日渐衰退,全球治理的垂直模式越来越表现出不适应和不充分的特征,治理赤字不断积累攀升。新冠肺炎疫情的全球性暴发就是治理失灵的典型例证。当全球发生严重的公共卫生安全危机、急需有效治理时,治理明显缺位,致使新冠肺炎疫情仍在全球肆虐。全球化依然会向前发展,并不会因反全球化思潮或行为而发生根本逆转。而霸权秩序式微,则会引入一个多元世界的时代;治理赤字累积和治理失灵现象的叠加,也会使全球治理的动力和形态发生变化。其中一个重要的变化就是全球治理从霸权秩序下的垂直模式走向扁平,亦即在全球层面治理继续存在的情况下,地区、次地区、小多边形式等,都会成为治理的新动力和新形态,各问题领域的治理也会出现权力下移态势,不同国家和非国家行为体会承担或共同承担问题领域治理的领导角色,以应对不同的跨国性挑战。简言之,全球治理趋向扁平。

一、霸权秩序与全球治理的垂直模式
霸权秩序是指一个实力超强的国家主导世界事务,发挥国际体系和国际社会的治理功能。霸权国凭借超强的物质性和理念性权力,维持体系秩序及其运转。根据约翰·伊肯伯里(John Ikenberry)的阐释,霸权秩序至少要具备三个特点:一是以霸权国权力为主导的等级国际体制,二是以霸权国理念为原则的国际规则、规范和治理机制,三是霸权国为国际社会提供维持秩序所必须的公共产品。一些美国学者认为,20世纪是美国霸权秩序的世纪,在世界范围内建立了以美国国家实力为支撑、以自由主义理念为旗帜、以国际制度为机制的世界秩序。这一秩序被称为“美国霸权秩序”(American hegemonic order)。“美国治下和平”(Pax Americana)、“美国领导的自由霸权秩序”(America-led liberal hegemonic order)等表述也是同样的意思。实际上,真正的美国霸权是从冷战之后开始的,全球霸权秩序也在这一时期建立起来,亦即所谓世界“单极时刻”。无论是在一战之后,还是在整个冷战期间,美国的权势存在都是有限的。一战之后,威尔逊总统和一些政治精英已经有了走向世界的意识,但当时的美国在国际国内都无法获得主导世界的合法性权力,因此对于整个世界的治理自然无从说起。二战之后,美国凭借实力走向全球,但其影响所及仍限于西半球,苏联控制的地区无论在实力和主导理念方面,都是美国力不能及的外域,因此,当时美国实施的只能是“半球治理”。冷战之后,美国成为世界上唯一的超级大国,新自由主义理念成为世界秩序的“元叙事”,这时的美国霸权秩序才成为真正意义上的世界性秩序。虽然美国霸权秩序在冷战后开始显现,但美国精英从一战之后就开始了对全球秩序的思考。1898年美西战争时,美国已经是世界上物质性综合实力最强的国家,其在与欧洲强国的战争中取得胜利,标志美国作为国家走向世界的可能和美国政治精英走出美洲的意愿。一战结束之际,以威尔逊为代表的美国精英提出了建立国际联盟的世界性组织,声称要以国际组织和国际制度代替实力均衡,维护世界和平,建立持久秩序。但由于当时美国国内孤立主义思想占据主导地位,国际联盟在处理涉及权力和权利的重大国际问题上,以乌托邦式的理想主义对待国际体系中的现实主义主流和国家之间的权力政治行为,因而导致了国联在治理问题上的失灵乃至最后的解体。二战使美国的力量空前强大。在战争期间,以罗斯福总统为代表的美国政治精英依然从整个世界视角考虑治理问题,提出了建立联合国的计划,并且不惜在一些重要问题上向苏联妥协,换取其对联合国设想的支持。联合国在建立理念和原则上,一方面继承了威尔逊的国联设想,另一方面也吸取了国联失败的教训,重点考虑大国的权力和权利问题,最终成立了以安理会为核心机构的联合国,同时成立了联合国大会、经济及社会理事会、国际法院、秘书处等机构,进而建立了包括国际货币基金组织、世界银行、关税与贸易总协定等专门机构,全面管理世界事务。无论在具体实施中效果如何,美国政治精英思考的国际秩序从开始就是一种世界性秩序,这种秩序中的治理更多地表现为一种垂直模式。所谓垂直模式,是指一种自上而下的管理模式。无论在哪一个领域,都以全球层面治理体系为基本依据。这里所说的治理体系,至少包含了三方面内容:即霸权国治理思想、制度性权力和物质性实力。治理思想是治理模式的核心,所有具体的制度和组织形态都是依据治理思想而设计的。制度性权力是霸权治理的直接能力,指霸权国在制度条件下主导决策的能力,包含框定问题、设置议程、实施执行等具体内容。物质性实力则是保证霸权秩序的基础,也是前两个要素得以发挥功能的支撑。思想、制度和实力构成了垂直治理模式不可或缺的三要素,无论是哪一个要素的缺位,都会直接影响霸权秩序的稳定和有效性。以世界经济治理为例,二战之后世界经济领域的治理是比较典型的垂直治理。首先,世界经济治理的主导理念是自由主义思想,这是美国的主流经济思想。其次,世界经济的主导性制度和组织形态反映了霸权国的制度性权力,国际货币基金组织(IMF)、世界银行(World Bank)和世界贸易组织(WTO,前身为关税贸易总协定GATT)这三个重要国际经济组织的建立,标志着世界经济领域垂直治理体制的确立。在框定问题、设置议程和实施决策方面,美国的主导性可以通过在这些组织的表决权反映出来。最后,二战之后,美国主导的经济秩序没有实现全球性覆盖(主要是因为苏联没有加入美国领导的世界经济体系,且成立了一个并行的经济组织“经互会”与美对抗),但美国实力所及之处就是这一体系的运作范畴,并为冷战后全球经济体系奠定了基础。冷战结束、苏联解体,美苏对抗不复存在,美国的综合实力与国际体系中的任何一个其他大国都有了明显的差距,因而冷战结束也被称为“美国的单极时刻”,世界秩序是“美国治下和平”。“单极时刻”还被引申解读为更加持久的“单极时代”,美国现实主义学者威廉·沃尔夫斯(William Wohlforth)就认为世界进入了稳定的单极秩序。综合而言,这些观点都是以美国的超强实力为论证基础的。世界经济体系在美国综合实力支撑下,向全球范围拓展了自由经济理念,巩固了世界经济治理的核心制度形式和制度规范。垂直治理模式有三个明显的特征。第一,领导世界的帝权体制。彼得·卡赞斯坦(Peter Katzenstein)认为,二战之后的世界秩序是以美国帝权(American imperium)为重要标识的,美国对整个世界秩序的设计也是围绕着美国治下的世界这一主题展开的。这并不是说美国实施的是与过去罗马帝国或大英帝国完全相同的秩序思想和治理方式。比如,英国依靠殖民式占领发挥帝权和实施治理,在日不落帝国治理的地域,包括体制机制和法律体系在内的一切大都是按照英国自身的治理模式建立的。而美国更多地是依靠非领土帝权的治理形态,通过建立国际制度来实施霸权治理。无论是所谓“不列颠治下和平”,还是“美利坚治下和平”,乃至追溯到“罗马治下和平”,都包含了帝权的意识,其核心就是一统天下的治理理念和体制形式,也就是美国政治精英所谓的“美国领导世界”。冷战结束和苏联解体被视为“历史的终结”,宣告了美国代表的民主政治体制和自由经济体制取得了最终的胜利,也为美国领导世界奠定了合法性基础。任何新兴的国家,尤其是大国,都会被纳入美国领导的世界秩序之中,也会在垂直治理体系中遵约守规,形成以帝权为基本内涵的霸权治理。这是垂直治理模式的基本结构形态。第二,自上而下的治理运作。作为治理核心的国际制度指的是国际体系层面的制度,顶层制度派生行为规则,行为规则维持秩序稳定,体系成员的责任和义务则是在交往活动中遵守行为规则。一旦出现成员之间的纠纷,则需要提交体系层面制度机制进行裁决。比如世界贸易领域的治理,是由世界贸易组织根据自由主义和市场经济的思想,制定各种规则,然后由世界贸易组织的成员国在贸易交往中予以遵守和执行。在出现争端时,也需交由世界贸易组织依据规则进行裁决。迈克尔·巴奈特(Michael Barnett)和玛莎·芬尼莫尔(Martha Finnemore)对国际货币基金组织的实证研究表明,规则是国际组织的基石,国际组织的权力来自制定规则、传播规范和促使国际行为体遵守规则和规范的活动。因此,国际制度的核心是主导性知识派生而成的规则,从现行世界经济治理的制度及其组织形式来看,这些国际组织的规则主要基于自由主义和新自由主义经济思想。对于成员国而言,最根本的责任和义务是执行国际组织的规则和遵循国际组织的规范。这是垂直治理的基本运作机制。第三,排异性的治理实践。任何其他途径的治理形式一般会被视为与垂直治理相违背甚至是破坏全球层面治理的模式,因此不会受到霸权国和霸权秩序自身规范的鼓励和支持。美国作为霸权国,更会用“一种垂直关系将地区核心国家与美国、地区与次地区、美国与各个地区联系起来”。因此,美国在对待地区一体化与合作治理问题上一直具有高度的选择性。冷战时期,美国虽然支持欧洲地区一体化,但主要出于共同应对苏联威胁的政治安全需求。对于亚洲地区合作进程和一体化努力,美国则一直持不鼓励、不支持的态度。在冷战结束后相当长的一段时期内,美国并不支持东盟区域合作进程,认为这样的地区主义会削弱霸权主导下的垂直式治理。直到在中国、俄罗斯、印度、日本等相继加入《东南亚友好合作条约》,美国为了避免被排斥于东亚之外,才宣布加入这一条约,参与到这一地区进程之中。对其他所谓的小多边形式或是双边协调治理模式,霸权国一般不会予以鼓励和支持。非霸权国主导的治理实践和治理进程,比如金砖机制、亚洲基础设施投资银行等治理实践,也很难得到霸权国支持,甚至受到排挤和打压。这不仅反映了美国对其他形态制度性安排的排斥,更反映了霸权秩序中垂直治理思想的权力观念和排他意识。因此,排异性治理实践是垂直治理的内在逻辑。简言之,霸权国权力和实施权力的意愿促成霸权秩序的形成,霸权秩序进而使垂直治理模式成为可能,而垂直治理模式也会最大限度地发挥霸权国的权力和支撑霸权国的领导力。在二战结束到冷战结束期间,美国实施了半球霸权范围内的垂直治理;在冷战结束后的近30年里,美国霸权延伸到全球,也力推垂直治理模式在全球范围的扩展和实施。这既是所谓的“单极时刻”,也是“自由制度主义主导世界”的霸权治理阶段,即罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)所说的自由制度主义主导世界秩序的年代。

二、霸权式微与多元世界的出现

美国霸权秩序式微已是不少学者的共识。阿米塔·阿查亚(Amitav Acharya)认为,美国霸权秩序已经终结。美国自身的内向转变、新保守主义思潮的强势兴起、西方之外其他大国的崛起等一系列事件,都是导致美国霸权秩序终结的因素,但最重要的是美国自身的单边主义和霸权狂妄对美国霸权秩序和支撑霸权秩序的多边制度的毁灭性打击。彼得·卡赞斯坦和乔纳森·克什尼尔(Jonathan Kirshner)认为,新自由主义作为一种思想将会依然存在,但美国霸权作为一种世界秩序已经落幕。布兰特利·沃马克(Brantly Womack)认为,霸权时代已经成为过去,后霸权时代呈现的是一个多节世界(multi-nodal world),不同国家和非国家行为体都可以形成世界网络中的“节”和“点”。总而言之,随着美国综合国力相对下降,新自由主义价值观作为元叙事的普世意义受到挑战,故而失去了统管世界事务、向世界提供足够公共产品的能力。因此,美国主导的世界秩序已经结束。这些观点是有道理的。沃马克认为,美国霸权从2008年开始表现出明显的衰退迹象;阿查亚认为,2014年是美国霸权秩序的终结时间。但此类对时间节点的判断似乎言之稍早,因为没有一个标志性事件明确显示美国霸权的终结。此前,尽管乔治·W·布什采取了一系列单边主义行动,尤其是在联合国未授权且大部分国家反对的情况下,发动了伊拉克战争,受到包括美国精英和许多盟国的反对,批评美国对多边主义的实用主义态度和双重标准,但总体上因美国实力依然超强,且其后奥巴马高调支持多边主义,至少在舆论和声势上对布什的单边主义行径有所抵消,使得美国霸权的合法性得到一定修复。总体而言,冷战之后,由于主要对手苏联的解体,美国霸权进入鼎盛时期。美国实力与任何一个其他大国相比都表现出明显优势,新自由主义理念成为世界秩序的主导话语,美国主导的国际制度在体系层面形成了霸权秩序的主导运行机制。2008年世界金融危机应是美国霸权秩序的最后一次领导力显示。肇始于美国的次贷危机迅速蔓延,导致西方国家乃至全球金融危机,世界经济面临巨大挑战。为了应对这一全球性问题,在美国倡议下,原为部长级的二十国集团机制升格为二十国领导人峰会,2009年在美国匹茨堡召开首次会议,形成了经济领域全球治理的重要机制。匹茨堡峰会标志着由七国集团向二十国集团转化、亦即由西方治理向超越西方治理的转变,二十国集团首次将新兴经济体纳入世界经济治理的中心团队,在应对全球金融危机的决策过程中,几乎所有大国都表示支持并采取了合作的行为。之后,美国再也没有成功组织过这种由世界主要大国全都参与和支持的集体行动。从这个意义上讲,2008年金融危机标志着美国霸权退场的开始。美国综合国力相比其他大国呈现不断下降趋势,其所主导的全球层面国际制度,在应对全球化带来的跨国性威胁和挑战方面,表现出明显的低效,全球治理赤字持续叠加,全球治理失灵现象不断出现。在气候变化、贫富差距、公共卫生等重要治理领域,没有一个方面的问题得到了积极的应对和有效的解决,且诸多挑战呈现愈演愈烈的趋势,即便是在美国最为关注的反恐领域也是如此。同时,作为美国霸权秩序支撑性理念的自由主义和新自由主义,也受到不同思想思潮的冲击。新保守主义、现实主义、民粹主义等,都表现出强劲发展势头,矛头直指自由主义和新自由主义思想。不同的发展模式和治理方式,如中国的现代化道路和经济迅速发展,东盟更为灵活包容的软制度、软治理方式等,也显示了世界思潮多元化和实践多样化的发展态势。因此,霸权秩序所需要的三要素——权力、制度、理念,都面临着冷战结束以来前所未有的挑战。特朗普就任美国总统后,更是采取了一系列包含新保守主义、强现实主义、极端民粹主义、单边主义的内外政策,使美国霸权秩序和支撑霸权秩序的权力要素从其自身和内部开始消解。世界开始进入后霸权的多元时代这一说法,主要是从世界秩序的核心内容考量的。新冠肺炎疫情突然暴发进而迅速蔓延至全球,是美国霸权退场的标志性事件。在世界遇到前所未有的全球性公共卫生安全威胁之际,在国际社会最需要治理的时刻,出现了领导意愿和领导力的双重缺位;在国际制度最需要发挥协调作用的时候,却表现出无能为力和效率低下的情景;在世界最需要通力合作、共同抗疫的时候,出现了反智的集体行动逻辑悖论和严重的不合作现象。所以,在这场危机中,霸权秩序的必要条件——领导力、制度效能、合作行动无一显现,更遑论发挥有效作用。霸权退场意味着霸权国没有能力统合性地主导世界事务,没有意愿提供世界急需的公共产品,也没有可能支撑霸权主导的合法性。此次新冠肺炎疫情既是美国霸权秩序的结束,也是霸权作为一种世界秩序的结束。世界秩序不再、也不能依赖于一个霸权国或是几个超强国家,任何一个大国全面主导世界事务的时代已经过去了,几个大国主导世界事务的境况也难以出现。在可以预见的将来,美国依然是世界综合实力最强的国家,其他国家,包括现有的大国,都很难全面地与之并驾齐驱。但是,将美国霸权秩序的衰退与美国国家的衰退等同,是一种逻辑谬误。美国霸权的衰退是指美国已经不能凭一己之力全面支撑一种霸权秩序,不能掌控国际制度的运作,不能有效影响其他地区和国家的行为,不能塑造世界的文化取向和价值体系。从这个意义上讲,美国国家实力与美国霸权秩序虽然是相关的两个术语,但绝非意义完全相同的概念,更不构成因果关系。美国霸权的退场不是美国作为世界头号强国的终结,而是美国主导世界秩序的谢幕。进而,美国霸权的退场也意味着世界霸权秩序的结束。同理,这也不是说大国在国际事务中没有权力和责任了,大国的权力和责任依然存在,且显然大于其他国家,甚至比过去更加重要,但大国垄断世界政治进程的权力难以形成,主导世界事务的合法性广受质疑,提供公共产品的能力严重不足。在相当长的时期内,没有一个国家可以单独建立和维持一种世界秩序,霸权作为一种秩序已经失去了合法性和合理性。美国霸权秩序衰退,霸权作为一种世界秩序也退场了。霸权退场意味着世界真正开始进入多元世界。多元世界的基本标识是世界权力的分散和下沉。在霸权秩序中,世界物质性权力的等级分明,霸权国是超强国家,是唯一可以统合性主导世界事务和全面提供公共产品的国家。多元世界的权力分布不是更加集中,而是更加分散。霸权等级渐次消解,多极力量中心的格局也正在形成。仅从物质性实力角度看,虽然美国依然是综合实力最强的国家,并且在可见的未来依然如此,但中国、美国、欧盟正在成为世界权力的三个中心,基本形成中美欧相对稳定的三足鼎立态势。其他重要的国际行为体,如俄罗斯、印度、日本、东盟等,也都在各自的地缘环境、地区和世界事务中发挥重要作用。同时,国家虽然依旧是世界政治中的主导行为体,但其他国际行为体的作用日益增强。全球化使国际组织、多国公司、跨国社会网络等非国家行为体在世界事务中发挥了重要影响力。在气候变化、公共卫生、生态环境等全球性问题突出的领域,国际社会力量,如非政府组织和非国家行为体等,在框定问题和议程设置方面都表现出比以往更加强势的话语权和影响国际社会行动的能力。多元世界的国际制度形态也会表现出明显的多样性,立体多面的国际制度将成为多元世界的一个重要标志。美国霸权秩序中的国际制度安排集中在全球层面,美国主要关注的也是全球层面的制度性安排,这是一种自上而下的制度确立和制度管理。美国政治精英在一战后对国际制度体系的原初设计、二战后对国际制度设计的继承和改进,都反映了国际体系顶层设计的意识和实践,也反映了世界性霸权国家的世界观、秩序观和思维取向。冷战结束后,这种以国际体系顶层安排为主导的全球性制度安排更多地开始在世界范围内付诸实施。在权力分散后的后霸权世界,制度性安排会向多层面和多领域发展。全球层面的顶层制度会呈现更多的合作与竞争、协商与辩论、妥协与斗争,很难再以某一个霸权国家的权力为基本依据,也很难有一个国家具有制度性权力的绝对优势。其他层面的制度安排也会更为主动、灵活,并以更具特色的方式,因事因地制宜,采取适当的行动。多元世界的另一个明显特点是思潮思想的多元表象和呈现。在霸权秩序中,霸权国的思想理念往往发挥主导性作用。冷战结束后,美国霸权扩展至全球,自由宪政思想被作为国际社会的基本思想和行为导向,许多制度设计也以该思想理念为基础,所谓的自由主义国际秩序就是以自由主义为理念支撑和制度设计的基本依据。当今世界,思想理念的多维度和多样性已十分明显,主流意识形态和思想理念的多样化前所未有。对于治理模式、发展道路、体制机制等重要问题,多元态势日趋明显。美国的自由主义国际秩序观仍将持续存在并发挥作用;中国不断探索符合本国国情的发展道路和治理方式,发展成就令人瞩目;欧盟更接近于第三条道路的地区一体化发展模式,其经济和社会发展方式都与美国明显不同。另外,发展中国家的思想理念也更加多样化,不是完全遵循某一种模式或模仿某一种道路,而是趋于采取一种更为理性的折中主义和本土化形式。即便从国际关系理论这一相关度很高的知识体系来看,非西方国际关系理论已经开始崛起,对国际关系的基本概念提出了不同于西方主流理论的解释。有学者还提出,如果国际关系理论不是产生于西方,而是产生于中华文化、印度文化、伊斯兰文化,那会是什么样子?如果从中华文明、印度文明、伊斯兰文明思考世界,世界秩序又会是什么样子?这类问题本身就是对国际关系理论话语霸权的质疑和挑战。有观点认为,霸权的终结意味着世界的失序和混乱,意味着强无政府状态的蔓延,甚至意味着体系性战争。结构现实主义的重要理论霸权稳定论认为,世界只有存在一个单一的霸权国或领导国,全面管理国际事务,行使统一治理,国际体系才会稳定。这是一种结构决定论观点,在很大程度上失之偏颇。霸权的退场可能会引发复杂情景甚至是某些乱象,比如国际体系的权力重构、国家间竞争加剧、极端民族主义盛行等,但这并不意味着世界的必然失序和国际关系的必然倒退。一个多元的世界意味着能动性的多元多样,只要行动者的能动性朝着进步和进化的方向发展,多元多样反而会使世界更加充满动力,富有启发和创新的思想会更加活跃,地区合作进程和地区间合作动力会更加强劲,国际关系民主化也会进一步发展。世界的发展进步不会、也不可能依赖于任何一个“善意霸权”,而是取决于国际社会和国际行为体的积极合作和创造性能动力。这既是当下的现实,也是人类社会进化的趋势。

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