贺之杲:美俄峰会之后,欧俄关系向何处去?
2021年09月10日  |  来源:国际研究学部  |  阅读量:1868

一、美俄因素外溢 法德抛出橄榄枝

问:如何看待德法此时做出这样的提议?

答:法德的提议是向俄罗斯抛出橄榄枝,释放和解的信号,既是美俄关系的外溢效应,更是法德与俄罗斯关系的延续。

一方面,这是在美俄峰会后的一个举动,德法认为峰会为恢复欧俄关系提供了模板。这既充分说明美国也没有真正意愿与俄罗斯切断经济和政治的联系,更意味着欧俄关系尚未彻底超越美国霸权主导的国际秩序。换句话说,欧俄关系具有一定程度的独立性,但仍从属于美俄关系和欧美关系。美国因素长期外溢到欧俄合作空间。如果美俄、美欧关系缓和,欧俄关系会进入一个相对平缓的阶段。

另一方面,这是法德试图缓和与俄罗斯关系的政策延续。一是法德加强同中东欧国家就欧盟与俄罗斯和东部伙伴关系国家的政策进行沟通,并希望能够达成一定程度的共识。比如,2020年法国总统马克龙访问波兰、拉脱维亚和立陶宛。德国也对波兰和立陶宛展开类似的高层互动。这意味着法德可以同部分成员国合作,将其政策意图嵌入到欧盟对俄罗斯的政策中,这是为了加强而非削弱欧盟的俄罗斯政策。二是法德希望与俄罗斯建立战略对话。2017年马克龙上台伊始就邀请普京访法。此后,马克龙多次强调北约战略应适当改变,不应把俄罗斯当作敌人,重新思考和俄罗斯的关系。2020年1月,德国总理默克尔访问莫斯科,强调德国与俄罗斯保持积极的经贸往来,商讨能源合作以及热点问题。2019年7月,德国外长马斯认为欧洲安全离不开俄罗斯的合作。法德联合寻找与俄罗斯的共同合作点,拉动欧俄关系的走近。

但欧盟外交与安全政策高级代表博雷利强调,欧盟必须变得更加“强大而且有韧性”,并采取“抵制、约束和接触”的政策组合,努力让欧俄的关系“更加稳定和可预测”。因此,欧盟必须“用一个声音说话”,才能成为世界多极化中的第三极。

二、 取消对俄制裁 欧盟还没准备好

问:欧盟领导人缘何反对法德的呼吁?

答:尽管法德试图同俄罗斯缓和关系,但欧盟成员国的利益存在明显分歧,始终没有达成共识。比如意大利、比利时、奥地利、捷克等国欢迎欧俄关系缓和,主张逐步解除对俄制裁。但波兰以及波罗的海国家呼吁加强对俄罗斯的制裁压力。    

法德倡议有选择性地接触俄罗斯,涉及气候环境、反恐合作以及伊朗和叙利亚等热点问题,但仍然遭到部分欧盟成员国的反对。因为在欧盟机构和部分成员国看来,这其实与反对制裁俄罗斯无异,严重削弱了欧盟对俄制裁的效力。如果欧盟调整对俄政策原则,如暂停制裁,必然会在欧盟内部引发针对俄罗斯的新辩论,从而威胁到欧盟内部脆弱的共识。而这背后是因为欧盟主导对俄罗斯制裁的政策。

其一,制裁主要在欧盟共同外交与安全政策框架下执行,依据《欧洲联盟条约》第30条和第31条,欧盟任何成员国或外交与安全政策的最高代表均有对制裁提议的发言权。这一定程度上强化了超国家机构的决策,包括制裁的执行与取消,同时削弱了单个成员国的权力。欧盟层面的政策执行能够将成员国的不同意见趋于最小化,并有助于共同外交政策的开展。

其二,《里斯本条约》强化了欧盟理事会的作用,接替欧盟委员会的执行权力。根据《欧洲联盟运行条约》第215条,理事会经欧盟外交事务和安全政策高级代表与委员会的共同提议,以特定多数通过必要的措施。对欧盟而言,欧盟对俄制裁政策的成功之一体现在所有欧盟成员国同意对俄实施制裁,并且制裁仍在进行。

其三,欧盟外交政策本身的弱点无法保证欧盟长期制裁俄罗斯。欧盟对俄制裁更关注的是符号与象征,而非理性计算,有效性问题是处于第二位的。虽然强制性制裁措施代价高昂,但不采取措施的代价会更加高昂,因为对俄罗斯不采取制裁措施将给欧洲民众留下一个弱者的印象。

近日,欧洲理事会主席米歇尔称,欧盟决定延长针对俄罗斯金融、能源和国防等部门的制裁,还禁止向俄罗斯出售部分石油生产和勘探技术服务。当然,米歇尔也提出继续考虑与俄罗斯对话的可能形式和条件。博雷利表示,对俄制裁不是政策,而是服务欧盟开展对俄外交政策的手段。与此同时,6月25日,俄外交部发言人扎哈罗娃指出,俄罗斯准备继续与欧盟进行平等对话,支持德法恢复正常沟通的提议,但这种对话不能设置预先条件。针对制裁,俄罗斯将采取对等的反制措施。这意味着欧俄关系的缓和需要面对制裁这条鸿沟。目前看来,欧盟还未准备好撤销对俄制裁措施。也就是说,在“明斯克协议”得到充分履行之前,欧盟不会取消对俄制裁。当然,尽管双方尚未撤销制裁,欧盟与俄罗斯间的经济关系也并未完全中断,也不会将欧俄关系引到冲突的轨道上。

三、欧洲摸索定位 同俄罗斯打交道

问:在美俄峰会后,欧洲该如何定义自己的角色?欧俄关系是否有撬动的可能?

答:欧俄关系是在多层次、多维度和多领域框架下的复杂博弈,不仅存在意识形态的对立,更存在地缘政治和地缘经济的冲突。一直以来,欧洲在与俄罗斯的互动过程中,不仅考虑短期目标,还要考虑未来预期成本;不仅要考虑权力、声望等因素,还要面对美国和欧盟内部成员国因素的影响。冷战结束后,欧盟与北约双东扩进一步挤压了俄罗斯的战略空间。“9·11”后,欧俄在安全与反恐方面的合作意愿更加强烈。但乌克兰危机后,欧盟与俄罗斯的制裁与反制裁措施不断加码,制裁规模不断扩大。2014年以来,欧俄峰会一直处于停滞状态。欧盟与俄罗斯的关系在很大程度上始于一种危机管理模式的状态。欧俄关系中的竞争成分增多,不仅是经济、观念以及规则层面的竞争,还是全方位的地缘战略竞争或冲突。目前看来,欧洲对外战略在战略自主与欧美协调之间不断摇摆。欧俄的合作意向既难掩双方的战略疑虑,更易被欧盟成员国的差异化诉求,以及美国政策摇摆所干扰。 

一是欧洲一体化进入深度调整期。一方面,欧洲一体化陷入多速甚至部分停滞的进程之中,欧洲内部分化严重。另一方面,欧洲积极追求战略自主,即欧盟追求其利益并采取其偏好的外交政策而不受任何其他国家限制的能力,拥有自主决定和采取行动的能力。在经历了特朗普时期的动荡之后,拜登上台后的美欧关系基本重回跨大西洋合作的“正常”轨道。但拜登的回归似乎遵循了奥巴马时期的路线,更多的是拉拢欧洲传统盟友,而部分忽略了中东欧国家的利益诉求。面对德法的倡议,波兰为首的中东欧国家必然对拜登回归与欧洲差异性一体化的重叠做出负面反应。因此,在经济全球化、世界多极化历史大趋势之下,欧洲最大的战略利益是保持其发展、独立的选择权。欧洲一直试图以一个“全方位”的地缘战略行为体的身份定位来面对俄罗斯。  

二是欧俄关系是一种非对称性的依赖关系。一方面,欧俄贸易额为美俄贸易额的10倍,欧盟是俄罗斯的最大贸易伙伴,5%的欧盟进口货物来自俄罗斯,37%的俄罗斯进口来自欧盟。油气出口占俄罗斯经济的25%,欧洲1/3的天然气供应依赖俄罗斯,欧盟依赖俄罗斯能源出口,对欧洲周边地区的安全和稳定也有着较大诉求。另一方面,俄罗斯拥有现代化的常规力量、核武器,并且利用欧洲能源依赖一定程度上制造了欧洲内部的战略不平衡。如果欧俄双方任由这种非对称性的依赖关系受政治和安全议题的摆布,欧俄的互不信任感势必会影响到双方关系的未来发展。  

三是作为欧洲一体化的领头羊和引擎,德国对俄的立场非常关键。德国对俄遵循了经贸与政治分离的方法。但欧盟委员会和部分欧盟成员国都不认同,因为它们是从能源安全和经济安全的角度来评估德国“北溪二号天然气管道项目”。这说明地缘政治的论点往往在政治话语中占上风。因此,“北溪二号”项目是德国在能源和外交利益之间的两难选择。德国需要进行能源转型的合作,以及与欧盟、美国、俄罗斯、乌克兰达成最低限度的共识。今年9月的德国大选将是一个不确定性因素。德国主要政党现已阐释了与俄相关的政策立场。绿党总理候选人贝尔伯克表示要暂停有争议的“北溪二号”天然气管道项目,并延长对俄罗斯的制裁。她同时也呼吁美国从德国撤出核武器,并不支持北约成员国军费支出达GDP的2%的门槛。基民盟总理候选人拉舍特主张维持与俄罗斯关系的现有政策,这也被认为是遵循默克尔对俄的政策立场。社民党在很大程度上致力于与俄罗斯对话与合作,这符合社民党一直以来对俄政策的缓和立场。目前来看,德国大选结果的不确定性为德俄以及欧俄关系带来诸多可变性。

(作者为中国社会科学院欧洲研究所副研究员。文章仅代表作者本人观点,不代表本平台观点。)

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