中美关系是当今世界最重要的双边关系之一，是最复杂的大国关系，也是影响我国发展和安全的最大外部因素。因此，跟踪研究美国新政府对内对外政策走向，对于我们努力实现中美关系正常化、加快形成双循环的新发展格局、实现“十四五”规划和2035年远景目标，都具有特别重要的意义。

美国大选结果显示拜登胜利后，全世界的目光都集中到拜登政府将对特朗普的对内对外政策作何调整的问题上。美国人、欧洲人、俄罗斯人、亚洲人都在做各种分析和判断。拜登在竞选中提出的口号是“重建美好未来”，表面看与特朗普的“让美国再次伟大”并无特别不同。但从最近拜登本人的一些讲话以及他新组建班子里的重要成员的表态看，拜登在对外政策做法上的调整还是很大的，同特朗普推行的“美国优先”、一意孤行的方式确有比较明显的区别。

一、拜登对外政策趋向

一是，突出“全政府”的意识形态外交。拜登主张将民主价值观置于美国外交政策的核心，曾提出当选后将推动民主问题回归全球日程，主办民主峰会，并在反对腐败、反对威权主义和促进人权方面作出承诺。

民主党2020年8月发布的党纲中，重申民主价值观在美国对外政策中的重要作用，称要将“保护和促进美国安全、繁荣和价值观”作为外交政策的最终衡量标准和目标。现在看，拜登政府将会加强谋划和部署，统筹协调政府各部门和非政府组织，从政治、经济、军事、外交、文化等各个领域发起全方位的价值观攻势。

二是，通过重建同盟体系来恢复美国在世界舞台上的领导作用。拜登和国务卿布林肯最近几次讲话都谈到这一点。

拜登今年2月4日在美国国务院的演讲中说，“我们将修复盟友关系，再次与世界接触，不是为了应对昨天的挑战，而是为了应对今天和明天的挑战。美国领导层必须应对威权主义不断推进的新时刻，包括中国同美国竞争表现出来的日益增长的野心，以及俄罗斯破坏我们民主的决心。美国的同盟关系是我们最宝贵的财富，通过外交发挥领导作用，意味着我们将再次与盟友和主要伙伴并肩站在一起。”

布林肯1月19日在国会参院听证会上说，世界发生了变化，但美国领导仍然重要。世界不会自我组织，如果美国不领导，要么会被其他国家以不符合美国利益和价值观的方式取而代之，要么就发生一片混乱。美国现在无力独自应对当今世界任何重大挑战，但仍有动员其他国家共迎挑战的强大能力。

1月31日，布林肯接受美国全国广播公司专访时又说，美中关系有对立竞争的一面，也有合作的一面。但无论我们处理美中关系的哪一方面，都必须能够以优势而非劣势的地位同中国打交道。这种优势来自于强大的联盟，来自于美国参与世界事务和参加国际组织，来自于美国在遭受中国挑战时捍卫美国的价值观，来自于美国能确保军队威摄住中国侵略等，而这些都是中国不具备的，我们完全可以在上述几个方面“重建美好未来”。

拜登和布林肯的这些言论表明，拜登政府对外政策的调整，将从“美国优先”一下子跳到“同盟优先”，即在方式方法上用拉帮结派来取代单打独斗。美国的一些智库也在积极鼓动拜登利用盟友关系重塑全球秩序，认为拜登如果重启同盟关系，就能解决当前遇到的一些最重大的挑战和危机，并为未来几十年构建起新的秩序。

三是，美国拓展同盟体系网络，可能会有以下路线图：

其一，将“七国集团”扩大为“民主十国集团”，即吸收澳大利亚、韩国、印度等亚太地区的伙伴。美国可能会把“民主十国”打造成重塑全球贸易规则并掌控世界经济议程的重要机制，甚至取代20国集团；还可以打造成新的气候变化倡议的平台，为人工智能等技术建立共同规则和标准的平台等等；但最关键的一条，是整合自由世界，搞出一套新战略和新策略，以更有效地围堵、打压中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜等等与其价值观不一致的国家。

其二，恢复并加强对北约的支持，包括采取更强有力对抗俄罗斯的举措。北约冷战后在欧洲的继续存在，完全以所谓的“俄罗斯威胁”为前提条件。我们注意到，每当美俄或者欧俄就某一问题发生尖锐冲突时，北约都会跳出来帮腔，进而提出要搞军演，要加强装备力量等等。拜登2月4日在外交政策演讲中，明确表示美国将着力修复同北约的关系。

其三，提升印太“四边安全对话机制”（美日印澳），更加明确地推出“印太战略”。实质是要削弱东盟在地区事务中的中心作用，在亚太地区建立起由美国主导的同盟体系，进而谋求在该地区部署反导系统。不仅如此，“印太战略”的推出，还有在经济合作方面搞小圈子的意图。

在经历了特朗普对盟友和国际规则四年时间的“大砍大杀”之后，欧盟、英国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰等等美国的盟友，都非常欢迎拜登的到来，对美国重返全球舞台充满期待。

欧盟的内心更为复杂一些。但在对待中国的问题上，都是希望美国多出面，他们跟着捞好处。东南亚一些国家则是忧喜参半，既期待美国重返亚太，重塑地区力量均势，也质疑美对地区投入的能力和意愿，更担心美以民主人权为借口干涉各国内政。

值得注意的是，对特朗普在大选结果明了之后对中国继续采取一系列疯狂打压、制裁的动作，拜登没有说一个“不”字，而是选择沉默。这意味着他并不反对特朗普对中国加紧打压，而且就是退一步说，也可以为他日后压中国作出更多让步做铺垫。拜登和布林肯等人最近的讲话，证实了这一点。

二、中美关系未来发展研判

拜登执政后，中美关系会不会出现大幅好转？我们还要再看。我的看法是问题没那么简单，有以下五方面。

第一，美国社会政治精英阶层都持遏华立场。首先是两党在对华立场和态度上高度一致，区别只在于各自的着眼点不同，具体做法和形式不同。两党都希望借涉台、涉港、涉疆、涉藏、南海、人权等问题牵制中国、遏制中国；都赞同扼杀中国先进科技企业，把中国永远限定在产业链的低端；都主张纠正中美经贸关系的所谓“不公平”、“不平衡”。美国人，不管是支持民主党的，还是站在共和党一边的，亦或是相对超脱一点的，都已经不止一次地通过各种渠道告诉我们，两党对华立场和态度一致。这里不再细说。美国涉华民意整体上也是趋于负面。

第二，拜登不会否定特朗普打压中国的基本依据。特朗普坚持打压中国的基本依据有两条，一是不能容许中国的发展愈加接近美国，更不能追上或超过美国；二是不能容许中国共产党领导的社会主义道路对世界资本主义制度形成大的冲击。这两条，对拜登等民主党人以及他代表的美国大垄断资产阶级来说，同样是不能允许的。

举几个例子可以证明这两点。拜登2020年12月1日接受《纽约时报》专访，谈到对华关系时说：“我不会立即取消对中国部分输美商品加征25%的关税。我将全面评估现有对华协议，并同美国在欧洲和亚洲的传统盟友协调立场，制定一致的对华战略。最好的对华战略是让每一个盟友都同我们站在同一条战线上。在我担任总统的头几个星期，我将致力于此。这是我的首要任务之一。我的贸易政策目标就是，有效约束中国窃取知识产权、对外倾销产品、非法补贴企业和强制技术转让等行为。同中国打交道，关键在于要有“杠杆”，但现在我们还没有。”

拜登提名的总统国家安全事务助理沙利文2020年底接受《华尔街日报》专访时表示，特朗普政府将中国视为美面对的重大挑战是正确的，美国确实需要通过强有力的方式同中国竞争。特朗普的问题在于，他没有真正认识到美国同中国竞争的依靠力量所在。至少有四大力量没有被充分开发和利用。一是美国内的力量。美国需要加大对美国人民、创新、工业基础、工人、教育、基础设施等领域的投资。二是盟友力量。美国需要通过同欧洲、亚洲及其他地区的民主国家构建共同议程，一道抵制中国在贸易、技术等领域的不当行为。三是美国在国际机构的领导地位。每当美国退出世界卫生组织、《巴黎协定》及其他国际组织和协定，中国就会积极介入填补真空，进而推动这些组织朝着不符合美国利益的方向发展。美国应该都参与其中，而不是躲避。四是美国价值观。美国必须在事关人类尊严、人权和民主等问题上敢于发出响亮声音。

美国大西洋理事会1月28日发表的匿名文章，列举了中国政府为实现崛起、取代美国而确定的七大目标，包括要在技术上赶超美国、将人民币变成国际储备货币并取代美元地位等等。文章建议美国政府制定大战略遏制中国，确保中国无法实现上述目标。目前这种论调已经成为美国精英阶层的主流观点，无论左翼还是右翼，都是如此。

鉴于上述，应该说拜登对华政策调整的空间有限，灵活性将受到很大限制。美国同中国敌对的态势仍将继续，意识形态对立可能还会上升。当然，就个人特点而言，拜登和特朗普也有很大的不同。拜登说话办事不会象特朗普那样情绪化、极端化，他上台后推行的对华政策有一定的预见性，而且没有再对中国进行新的制裁。因此，双方可能会有一段调整和修复的时期。

第三，拜登对未来一个时期美国和中俄两国关系的定位出现新变化。特朗普说，中国和俄罗斯都是美国的主要竞争对手，但把中国排在俄罗斯之前。现在拜登说，他认为俄罗斯才是美国最大的威胁，中国是美国最大的竞争对手。这里面的具体含义是什么？是将中国排在俄罗斯之前的定位做了新的调整吗？还是就是一种挑拨和离间？我觉得拜登的表述并没有实质性的变化，拜登政府会在不同的领域对中俄两国施加更大的压力。

第四，中美关系也不是没有开展合作的可能。现在大家都明确的是，中美双方可以在气候变化、抗击疫情甚至经济复苏等方面开展合作。拜登已宣布返回《巴黎协定》。双方还应推进在执法、禁毒、网络安全等领域的交流合作，加强在减贫、反恐、防扩散等重大全球性挑战和地区热点问题上的沟通协调。总之，中美两国现在在世界上牵扯的面极大，只要有合作的可能，我们都要积极争取，努力实现。不管美方态度怎样，我们还是要做该做的事，说该说的话。

第五，习近平主席2020年11月25日在给拜登的贺电中，指出了中方对未来中美关系的基本主张。这就是：1）双方要秉持不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢的精神，聚焦合作，管控分歧；2）推动中美关系健康稳定向前发展，不仅符合两国人民根本利益，而且是国际社会的共同期待；3）中美要同各国、同国际社会携手推进世界和平与发展的崇高事业。习主席的话反映了中方对下阶段中美关系的主张和期许，希望双方能一道努力，排除各种干扰阻力，争取重启对话，重回正轨，重建互信。

杨洁篪主任和王毅国务委员最近都就中美关系发表了讲话，提出了中方对中美恢复关系正常化的设想包括以下三个方面。

一是美方要正确认识中国。这实际是恢复关系的一个基本前提。美国将中国看作是主要战略竞争者甚至是对手，是犯了历史性、方向性、战略性错误。美方不能大肆攻击中国人民选择的制度和道路，对中国进行全方位遏制，甚至搞“脱钩”和新冷战。

二是恢复正常交往，开展包括政府、地方、智库和民间团体等各领域各层级的沟通对话，战略问题，具体问题，都可以谈，以寻求突破，并梳理出对话、合作和管控分歧三份清单。

三是妥善处理矛盾分歧。双方应尊重彼此历史文化传统，尊重彼此核心利益和重大关切，尊重各自选择的政治制度和发展道路。对于双方认知不同出现的分歧，要通过积极沟通寻求并扩大共识。对于一时解决不了的问题，则要本着建设性态度加以管控，避免激化升级。四是开展多领域的互利合作。

中国方表态尚未得到拜登及其班子成员明确、具体的回应。两国元首、两国外长还没有通话。两国外交渠道及其他渠道也没有恢复原有的那种经常性接触。当然我们也没有遭到美方的直接拒绝。拜登2月4日的最新讲话没有直接回应中方领导人的呼吁，而是说，美国将直面所谓的“中国经济的恶行”、“反击其侵略性、胁迫性的行为，并继续反击中国对人权、知识产权和全球治理的攻击”。在这个前提之下，“只要符合美国的利益，我们就准备与北京合作。”所以我们还要再看，要有耐心。总书记说，“时与势都在我们这边。这是我们的定力和底气所在，也是我们的决心和信心所在。”

中国对拜登政府，对美国新一届国会，即对整个美国执政当局，依然不能抱有幻想，绝不能把中国的发展与否，寄托在美国执政当局身上。要办好中国自己的事情，我们最终还是要靠自己。总书记说，“全党必须继续谦虚谨慎、艰苦奋斗，调动一切可以调动的积极因素，团结一切可以团结的力量，全力办好自己的事，锲而不舍实现我们的既定目标。”这是其一。

其二，中国还是要坚持底线思维，做好继续承受美国巨大压力的准备，在对外工作中努力发扬进取精神。敢于斗争、善于斗争、不断开拓进取，历来是我们党开展工作的一个重要方面。敢于斗争是必要前提，善于斗争是方式方法。两者是统一的，不能把它们割裂开来。敢于斗争和善于斗争的目的，都是促进合作，或者更确切地说，是倒推合作。

总之，我们要坚定信心，加强战略谋划，讲究策略运筹，不断提高工作本领。

（周力，中联部原副部长，全国政协委员。本文仅代表作者本人观点，不代表本平台观点。）