杨成玉:反制美国“长臂管辖”之道——基于法国重塑经济主权的视角
2020年10月17日  |  来源:欧洲研究  |  阅读量:9050

将主权定义为由共同利益决定和约束、借助法律而行动的社会契约。经济学家通常从控制能力上,将经济主权视为国家控制所有经济活动要素的权利;从实现经济目标和成果的能力上,将经济主权定义为国家制定财政和货币政策的自治权从社会福利产出能力上,将经济主权视为提高生活质量和工资、减少贫困和不平等的必要工具。让-弗朗索瓦·埃克(Jean-Francois Eck)在其专著中梳理了二战后法国的经济主权演进史,将其概括为三个阶段:第一阶段的特点是中央集权和独立自主。自第五共和国开始,法国政府坚持“经济计划”(planisme)和“国有化”相结合的国家干预(dirigisme)的经济治理方式,加强中央集权,培育了独立的工业、科技体系和大量国际竞争力极强的“工业之花”企业;第二阶段的特点是市场分权和强化社会福利。石油危机爆发后,左翼社会党执政,法国开启了崇尚自由主义和“市场化”的经济发展路线,强化自由放任(laissez-faire),其宏观经济目标转为以提高民众福利为主;第三阶段的特点是对外让权和融入经济全球化。一方面,法国积极参与欧洲一体化进程,向欧盟让渡部分财权和货币权,另一方面融入经济全球化,丧失了对市场和企业的部分控制。长期的“去工业化”引发“产业空心化”,使产业独立性基本丧失。因此,近年来一些法国经济学家认为,法国政府已经失去制定自主经济政策并实现经济目标的能力,经济主权有所削弱。而美国“长臂管辖”更是导致法国政府失去了对企业的控制,对经济主权造成直接冲击。


既有研究也对美国滥用“长臂管辖”挑战法国及欧盟经济主权进行了分析。伊莎贝尔·穆耶(Isabelle Moulier)指出,美国对欧洲进行“长臂管辖”由来已久,美国法律的域外管辖不是最近的现象,早在1789年,美国就通过了《外国人侵权索赔法》(Alien Tort Claims Act),授权美国法院对外国人在欧洲遭受的侵权做出裁决。二战后伴随美国霸权的崛起,美国法律体系充实了新的域外管辖手段。这些法律尽管从未指定欧盟(或其成员国)为对象,却具有直接影响它们的法律效力。一些欧洲企业已受到制裁,有时还遭受巨额罚款。米歇尔·科纳尔(Michel Cosnard)认为,由于欧盟在国际贸易中占有重要份额,实际上受到次级制裁的影响较大。其研究发现,美国对古巴实施贸易禁令前,欧盟占据古巴对外贸易份额的45%,《赫尔姆斯—伯顿法》的出台对欧盟构成严重威胁。汤姆·奥尼尔(Tom O’Neill)等指出,2002年美国出台的《萨班斯—奥克斯利法》为欧盟企业在美国的经济活动设置了壁垒,具有很强的针对性。西尔维亚·基尔凯尔(Sylvia Kierkegaard)认为,美国掌控的SWIFT金融交易系统能够追踪欧洲的金融交易,并对不利于美国利益的金融活动采取“长臂管辖”报复。虽然欧美间签署了《恐怖主义金融追踪计划》协议,但美国增加了一些数据保护针对措施。她指出,欧盟公民将面临一个黑暗的未来,“长臂管辖”违反了欧盟的价值观、人权标准和原则。雷吉斯·比斯图斯(Régis Bismuth)在论文中指出,美国对法国巴黎银行和阿尔斯通的巨额罚款体现了“长臂管辖”的针对性和差异性;美国无视国际规则,妄图施加更多域外管辖权和司法谈判主动权,此举是对法国经济主权的挑衅。

(二)反制“长臂管辖”的思路——重塑经济主权

随着欧洲一体化的深入发展,欧盟已成为一个中小国家联合起来维护自身利益的范例在成员国货币、贸易等主权让渡于欧盟的情况下,欧盟治理成效取决于成员国之间的协调与合作。因此,法国部分反制主张必须在欧盟层面推动落实,各成员国形成合力才能达成重塑经济主权的愿景。与此同时,部分欧盟成员国也饱受“长臂管辖”之害(如德国、荷兰和意大利等),抱有反制“长臂管辖”的共同关切。此外,在欧盟层面实施共同反制措施,既有助于凝聚力量,体现“欧洲团结、一致对外”的精神,也有助于法国在欧盟内部领导地位和话语权的提升。从以往欧盟对“长臂管辖”的具体反制措施来看,欧盟的反制思路主要体现为两个路径:“抵御”与“模仿”。

“抵御”体现了反制措施的防御性,如加强多边协商、法律和外交等反制手段,但效果有限。托马·库尔布(Thomas Courbe)等指出,欧盟在面对美国“长臂管辖”威胁时暴露出一些弱点,需要加强多边协调和法律建设,以更好地应对挑战。让·于贝(Jean Huber)考察了美国推动《赫尔姆斯—伯顿法》和《达马托—肯尼迪法》前后欧盟决策机构的反应,发现欧盟在美国国会通过这些法律之前就提出了外交抗议,但正是由于抗议失败才迫使欧盟选择了“抵御”。一方面,在多边框架下,欧盟认为美国相关法案违反了关贸总协定(GATT)及其项下美国的国际义务,要求在世界贸易组织(WTO)争端解决机制下开展磋商程序,审查美国在域外实施的贸易禁运措施;另一方面,在欧盟内部,单方面采取了一系列旨在“挫败”美国法律的措施,如1996年推动阻断法令(Blocking Statute)的出台,保护欧盟免受第三国法律的域外管辖。然而,欧洲议会指出,欧盟的一系列措施虽然保护了企业的经济利益,但没有对美国“长臂管辖”构成原则上的质疑,阻断法令的部分条款反映了欧盟及成员国在反制“长臂管辖”理念上的矛盾。对此,欧洲议会表示遗憾。

“模仿”体现了反制措施的进攻性,如占据道义制高点,施行法国版或欧洲版“长臂管辖”。近年来,欧盟渴望最大程度地发挥其国际影响力,同时“模仿”美国加强立法的域外延伸。罗曼·乐伯夫(Romain Le Boeuf)发现,近年来,欧盟支持美国立法中域外性的部分主张。如针对乌克兰危机,欧盟实施了一系列域外性法规,对俄罗斯和克里米亚地区的金融和商业活动施加了限制,同时将人权和竞争领域管辖权扩展至欧洲领土以外。罗伯特·卡根(Robert Kagan)指出,欧洲对国际法、人权、环保等合作的推崇,并不是因为道德上的优越,而是将其视为加强“长臂管辖”的载体。娜塔莉·多布森(Natalie Dobson)认为,欧盟从气候变化概念出发,针对欧盟消费市场采取了“碳足迹”措施,实际上绕过了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的“系统边界”(System Boundary),以管制源自国外的“碳足迹”要素,规范外国生产商低碳生产流程,实际上构成了一种域外管辖。格雷戈里·沃斯(Gregory Voss)和金伯利·豪勒(Kimberly Houser)发现,2018年欧盟生效的《一般数据保护条例》(GDPR)引入了“长臂管辖”条款,任何向欧盟提供商品或服务的国际企业都将受制于GDPR。

作为一种政策工具,“长臂管辖”在很大程度上取决于美国在世界上的经济、金融与科技优势地位。法国也逐渐认清以往反制措施存在的局限性,认为“长臂管辖”不可能从美国对外政策中消失。鉴于“长臂管辖”已对法国及欧盟经济主权构成挑战,应采取更具攻击性的反制措施以重塑经济主权。

美国对伊朗实施经济制裁后,法国加快了反制“长臂管辖”的步伐、增强了重塑经济主权的决心和行动。鉴于其必要性和紧迫性,2018年10月,法国参议院发布了《美国长臂管辖:欧盟如何反制?》的报告,指出迄今为止,欧盟特别是法国对美国“长臂管辖”的反制并不成功,多年来,“长臂管辖”一直是法国及欧盟经济主权面临的挑战。报告呼吁欧盟重视主权意识,将推进欧洲团结和一体化建设、增加欧元使用权重以及重塑多边主义作为反制美国“长臂管辖”的三个主要方向。2019年初,法国总理爱德华·菲利普(Édouard Philippe)委托国民议会(Assemblée Nationale)展开调研,并于2019年6月形成《重建法国和欧洲主权、保护我们的企业反制域外管辖的法律和措施》报告。报告强调,欧盟企业暂无有效的抵御“长臂管辖”的工具,面对美国竞争对手或司法部门时,处境非常脆弱。多年来,法国及欧盟行政机构给人一种被动甚至放弃的感

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