“萨潘II”法案对于法国抗衡美国“长臂管辖”具有深远影响。首先,举报人保护条款提升了法国司法部门发现腐败行为的能力,加之“阻断法”禁止传播涉密信息的相关规定,增加了法国司法部门独立获取和使用犯罪信息的手段,避免企业商业机密被美国司法部门“抄家底”;其次,企业合规制度的要求甚至比美国《反海外腐败法》和英国《贿赂法案》还要严格,对于法国企业主动评估潜在合规风险、积极预防美国司法调查起到关键作用,从源头消除被动抵御“长臂管辖”的隐患;再次,参照美国做法,建立法国版的推迟起诉协议(Deferred Prosecution Agreement)——公共利益司法公约,使法国司法政策更具可读性、更高效地起诉法国的经济和金融犯罪,也便于法国司法部门赢得审判的主动权,并将涉案企业罚款“截留”在法国本土;最后,合规要求扩展了法律管辖权范围,打击腐败不仅适用于法国本土企业和海外分公司,还适用于绝大部分外国在法企业,填补了目前法国法律域外适用的空白,为将来出台法国版或欧洲版域外法权奠定基础。
(二)司法实践——以空客腐败案为例
为争取波音公司经济利益、扩大国际市场份额,美国始终没有放弃利用“长臂管辖”对空中客车下手,意图削弱其国际竞争优势。面对空客集团所受指控,法国司法部门合理运用“萨潘II”法案,使得空客集团免于刑事诉讼,并将大部分罚款“截留”在法国本土,成功捍卫了经济主权。空客腐败案也因此被誉为保护法国免受美国“长臂管辖”的里程碑。
2013年,空客集团在内部审查中发现战略与市场部(Strategy and Marketing Organisation, SMO)在佣金支出方面存在违规行为。从2008年开始,空客集团为推进海外销售,其市场部门建立了一套“中间人体系”,雇佣高达200多人的第三方“中间人”,每年花费数亿欧元,在斯里兰卡、马来西亚、印度尼西亚、中国台湾、加纳、尼泊尔等国家或地区通过行贿手段寻求空客飞机买家、达成交易订单。2016年英国出口信贷担保局发现,空客向其申请的信贷金额与实际情况存在出入。同年8月,英国严重欺诈案办公室(SFO)开始介入调查,法国国家金融检察官办公室(PNF)于2017年3月展开对空客的同类调查。
美国司法部(DOJ)于2017年要求空客集团提供给法国国家金融检察官办公室(PNF)和英国严重欺诈案办公室(SFO)的调查材料中可能包含属于美国司法权限的信息。空客集团意识到在拟向美国司法部申报的材料中,存在违反美国《反海外腐败法》和《国际武器贸易条例》的情况,可能遭到美国的“长臂管辖”,面临美国司法部门的刑事处罚,包括向美国司法部门提供所有商业信息、禁止参与美国市场业务、禁止参与国际公共采购、限制集团在金融市场上市融资等措施。
根据公共利益司法公约中的“坦白从宽”原则,2017年,空客集团决定坦白违规行为,积极与法国司法部门配合,避免在美国受到刑事追究。2020年1月29日,空客与法国国家金融检察官办公室达成公共利益司法公约,空客以付款时的汇率支付约36亿欧元达成和解,避免受到刑事诉讼。其中,空客将分别向法国、英国、美国司法部门支付20.83亿欧元、9.91亿欧元和5.25亿欧元。
空客腐败案被称为法国反制美国“长臂管辖”的司法实践典范。首先,法国国家金融检察官办公室历史上首次与英国司法部门开展联合调查,同时积极与美国司法部门开展合作,化被动为主动,赢得了审判的主动权,防止空客被美国司法部门“抄家底”式调查;其次,法国于2016年及时出台“萨潘II”法案,司法部门有效运用法案中公共利益司法公约条款,使空客免于刑事诉讼;最后,法国将大部分罚款“截留”在法国本土,避免资产被美方“巧取豪夺”。
(三)模仿实践——以数据保护与反垄断为例
法国逐渐加强国内法律的监管和实施,体现出对“长臂管辖”的模仿和进攻性。欧盟互联网产业发展相对滞后,大部分欧洲市场被美国大型跨国公司所垄断,不利于欧盟数字经济发展数据保护,被视为对经济主权的威胁之一。近年来,法国以竞争中性、反垄断、数据保护为由,将美国高科技公司作为法律域外适用的重点目标,并且以违反竞争政策或隐私保护法规为由,对谷歌、微软、苹果等美国企业处以高额罚款。
早在2008年,法国就开始实施有关竞争政策的《经济现代化法》(la loi de modernisation de l’économie, LME),新设竞争管理局(Autorité de la Concurrence),改革企业合并控制制度,以维护和促进市场竞争。此外,法国经济与财政部下设竞争、消费和反欺诈总局(DGCCRF)作为监管机构,确保市场正常运行,负责调查企业违反竞争政策的行为。面对美国谷歌、苹果在欧洲市场的垄断行为,法国也是毫不手软,处以重拳。2019年12月,法国竞争管理局以谷歌“采用不透明且难以理解的操作规则、滥用在搜索广告市场中的主导地位”为由,对其罚款1.5亿欧元。法国经济与财政部竞争、消费和反欺诈总局(DGCCRF)调查发现,苹果手机用户更新操作系统后可能会降低设备的运行速度,遂于2020年2月以“缺乏必要信息构成了误导性商业行为”为由,对苹果处以2500万欧元的罚款。2020年3月,法国竞争管理局因苹果在分销网络中存在垄断行为、对独立经销商构成不正当竞争,向苹果开出11亿欧元巨额罚单。同时,苹果的两家美国批发商科技数据(Tech Data)和英迈公司(Ingram Micro)也分别被处以7611万欧元和6297万欧元的罚款。
与此同时,鉴于面临美国在数据领域“长臂管辖”的威胁,加强数据保护也是法国关注的重点方向。美国《阐明数据海外合法使用法》(Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act, 简称“CLOUD法”)于2018年3月生效。该法案明确规定了其适用于美国以外的数据中心存储的信息,当美国司法部门要求欧盟境内一家数据处理商提供个人或非个人信息时,后者必须予以配合,否则可能面临美国政府对其做出处罚的风险。因此,通过该法案,美国加强了数据领域的“长臂管辖”能力。但该法案对欧盟境内个人数据的获取,与欧盟《一般数据保护条例》存在明显的冲突。为反制“CLOUD法”对主权造成的冲击,法国从经济战略和司法两方面予以反制。在经济战略方面,2019年4月,法国经济与财政部长勒梅尔提出了建立“国家战略云”计划的构想,即建立主权性数据存储工具,保障法国企业的战略性数据进行安全存储并加以保护,防止美国通过“CLOUD法”获取。在司法方面,2019年6月法国国民议会发布的《重建法国和欧洲主权、保护我们的企业反制域外管辖的法律和措施》报告,也对法国企业在“CLOUD法”的框架下如何有效保护其拥有的非个人数据,提出了相关建议:一是创立一部新的法案,禁止不通过司法互助协议、向外国行政或司法部门提供法国企业数据;二是建议扩展GDPR适用范围,将对个人数据的保护延伸到非个人数据;三是加大处罚力度,参照GDPR第83-5条的规定,将违反数据保护规定的行为人的最高处罚金额提高到2000万欧元,或是企业上一年全球营业额的4%;四是赋予法国邮电通信管理署(ARCEP)新的职责,独立于负责
