五 欧盟层面的反制思路

作为欧盟重要创始国以及英国脱欧后中唯一的联合国安理会常任理事国,法国在欧盟内部的政治影响力和话语权日益突显。从反制“长臂管辖”实践看,法国通常结合自身的斗争经验和主张,推动在欧盟层面的反制措施的建设。

(一)完善欧盟法律架构

美国“长臂管辖”所引发的利益冲突日益激化,欧盟逐步放弃与美国进行磋商以获得豁免的传统做法,取而代之以阻止性立法,从根本上挑战美国经济制裁法律的域外效力。

首先,扩大数据保护范围,阻断美国司法调查源头。法国早在1968年就出台了“阻断法”(Loi de Blocage),禁止将有关涉及法国经济、商业、工业、金融或技术性质的文件或信息传递给外国个人或企业;禁止所有在法国成立的公司或任何公民,向外国传播可能会影响法国的主权、安全、基本经济利益或公共秩序的文件或信息。该法案在一定程度上封锁了美国司法部门对法国企业的相关调查取证。2019年6月,法国国民议会发布《重建法国和欧洲主权、保护我们的企业反制域外管辖的法律和措施》报告,指出法国现行法律规定效果有限,法国企业更倾向于与美国司法部门和解,而不愿冒险失去进入美国市场的机会。因此,报告建议以法国“阻断法”为基础,在欧盟层面建立强制性早期预警机制和加大制裁力度以提高法律效力;同时,扩大欧盟数据保护范围,将《一般数据保护条例》的保护范围拓展至企业数据层面,制定一项保护法律使欧洲企业免受其数字主机向外国司法部门传输数据的约束,确保当外国司法部门在行政或司法协助渠道之外获取与欧盟企业有关的非个人数据时,受到欧盟法律的制裁。此外,报告建议建立欧盟成员国之间的信息共享机制,以促进欧盟各成员国的合作。该机制可供所有主管部门使用,避免与欧盟经济利益有关的司法敏感信息转移至外国司法部门。

其次,加强欧盟阻断法令的执行,在欧盟境内,美国“长臂管辖”被视为无效,禁止欧盟企业遵守美国制裁法令,剥夺美国司法部门对欧盟企业处罚的裁决权力。1996年3月,美国通过《赫尔姆斯—伯顿法》和《伊朗—利比亚制裁法案》,规定对所有同古巴、伊朗、利比亚发生经济贸易往来的外国公司实施严厉制裁。为避免美国“次级制裁”影响、保护欧盟企业利益,欧盟采取统一行动于同年11月颁布了阻断法令,保护欧盟免受第三国域外适用立法的影响。阻断法令借鉴法国“阻断法”经验并进行扩展,将不利于欧盟的第三国域外适用法律放入一个“附件”中,不承认这些法律的域外适用,并认为其与国际法背道而驰。一方面,法令保护从事合法国际贸易、资本流动以及相关商业活动的欧盟企业免受特定域外立法的影响,取消任何外国法院裁决在欧盟的执行效力;另一方面,法令禁止欧盟企业遵守特定域外立法的任何要求或禁令,经济和金融利益受到外国法律域外适用影响的欧盟企业有义务告知欧盟委员会,并允许企业在欧洲法院追回因其造成的损失。2018年8月,为反制美国退出《伊核协议》并从7日起对伊朗实施制裁,欧盟更新了阻断法令,拓宽了特定域外立法范围,将美国实施的《伊朗—利比亚制裁法案》(1996年)、《伊朗自由与反扩散法案》(2012年)、《美国国防授权法案》(2012年)、《削减伊朗威胁和保障叙利亚人权法案》(2012年)以及《伊朗贸易制裁规则》(2018年)等域外制裁纳入附件,从而减少了这些制裁对欧盟企业与伊朗开展合法业务的影响。

最后,确保现有法律工具的正常运行,丰富欧盟专用于打击经济和金融犯罪的工具,化被动为主动。法国国民议会在《重建法国和欧洲主权、保护我们的企业反制域外管辖的法律和措施》报告中建议:一是加强欧盟企业合规建设。欧盟企业内部专设法律合规部门,保护企业法律咨询机密性,为欧盟企业提供与其主要竞争对手相同的保护水平。二是加强国际司法合作,向国际法院征求意见,确保国际法在反制域外管辖权方面的效力。与此同时,法国还在经济合作与发展组织(OECD)内发起一项倡议,以制定具有域外效力的法律和措施的通用规则。三是发起欧盟专用于打击经济和金融犯罪的研究,特别是涉及打击在国际商业交易中贿赂外国公职人员的工具和手段。2016年,法国财政检查总署的《反腐败法律的域外适用》报告指出,欧盟缺少打击跨国腐败的手段,需要加强与国际组织合作研究,树立国际标准,制定欧盟版域外管辖权。

(二)力促欧元国际化,筹建独立结算体系

2018年10月,法国参议院发布《美国长臂管辖:欧盟如何反制?》报告,指出美国“长臂管辖”中更重要和范围更加广泛的是利用美元的全球中心货币地位实施的制裁,欧盟应推进欧元国际化,扩大全球使用欧元的权重,努力使欧元成为国际贸易的结算货币。其短期目标是绕开美元清算系统,筹建独立结算体系。

就欧元国际化而言,一方面,扩大欧元国际储备、提升交易能力。也就是说,欧元必须是国际交易货币而不仅仅是储备货币,欧洲企业应在国际交易中尽可能多地使用欧元,使其替代美元成为国际贸易中的主要交易货币。同时,欧盟应鼓励成员国与制裁国家贸易中使用欧元结算,探索政策性银行将欧元转账至制裁国家中央银行的可能性。另一方面,完善欧元区货币金融市场。加快经济联盟、货币联盟、银行业联盟、资本市场联盟的建设,深化共同监督、危机管理和存款保障,借助资本市场的深入发展,使欧盟能够在金融体系稳定的基础上深入发展金融一体化,从而强化欧元的国际储备、结算和投资功能,最终形成与美元抗衡的局面。

在筹建独立结算体系方面,报告建议欧盟建立安全的财务渠道和独立的国际转账工具;采用特殊目标载体(Special Purpose Vehicle, SPV)的核算平台形式,独立于美国设立会计平台系统,以便与制裁国家进行合法的金融交易;探索建立类似于环球同业银行金融电讯协会(SWIFT)的金融交易系统,打破美元在全球支付体系中的垄断地位。2018年8月,德国外长海科·马斯(Heiko Maas)在德国外交部大使会议开幕式上表示,由法国发起的一个欧洲支付体系已经得到德国和英国的支持并开始进入筹建阶段。该体系将独立于目前占主导地位的SWIFT体系。短期看,在美国退出《伊核协议》并对伊朗实施新一轮制裁的背景下,欧洲支付体系为欧盟继续与伊朗保持经贸往来提供保障,是欧洲与伊朗之间的金融体系、清算体系的接口。长期看,欧洲支付体系是欧盟“去美国化”、摆脱美国“长臂管辖”和“美元霸权”、加强欧盟贸易与金融自主权的重要措施。

2019年1月31日,法国、德国和英国发表联合声明,宣布三国已经设立促进与伊朗贸易的专门机制——支持贸易往来工具(Instrument for Supporting Trade Exchanges, INSTEX),以保障在《伊核协议》框架内欧洲国家与伊朗的合法贸易往来。INSTEX采取易货交易机制,以企业形式与伊朗特别贸易和金融研究所(STFI)进行对接合作,渐进式开放,短期将重点放在医药、医疗设备和农产品等人道主义物品的往来上,中期希望关联伊朗油气和欧盟产品的交易,长期旨在向与伊朗进行贸易