赵明昊:把控世界政治“拐点”:美国国家安全战略的调整
2023年04月12日  |  来源:美国研究  |  阅读量:118329

2022年11月,美国举行国会中期选举,这是对拜登政府执政后内外政策的一次重要检验。一般而言,外交政策问题并不是影响国会中期选举的核心议题。但是,2022年初发生的乌克兰危机等问题,使美国外交政策与国内政策的互动更趋显著, 拜登政府对乌克兰的巨额援助强化了美国国内的高通胀挑战,遭到来自共和党的攻击。随着共和党重新掌控国会众议院,拜登政府在未来两年任期内将会遭遇更大程度的掣肘,其外交政策也会受到一定影响。美国乔治城大学教授、大西洋理事会斯考克罗夫特战略研究中心副主任麦修·克罗宁(Matthew Kroenig)认为,新一届国会成立后,中国问题和乌克兰危机仍将是美国国家安全战略的最重要问题。在国会压力之下,美国政府对华政策或会更加强硬。

无疑,当今美国正处于内外多重挑战与困境的叠加期,也是其国内政治重组、国际角色调整的过渡期。本文力图对拜登政府的国家安全战略调整态势进行分析。本文认为,美国决策层的国家安全战略思维已经发生深刻变化,但其在维护美国全球领导地位方面的目标没有改变。把控世界政治“拐点”(an inflection point)是拜登政府推进国家安全战略重塑的重要逻辑起点,其更加重视加大美国对外战略与国内政策之间的联系,试图将应对美国国内民主危机、强化针对中国等国的战略竞争、重振美国在处理跨国挑战方面的全球领导力等相互结合,进而确保21 世纪继续是所谓的 “美国世纪”。美国对国家安全战略的重塑存在不少内在矛盾和外部挑战,其前景仍然具有很多不确定性。

一 美国国家安全战略的“内政导向”

2022年国会中期选举“大选化”的特征,再次展现了美国国内政治极化不断加剧的趋势。在拜登执政两年后,仍有高达65%的共和党选民不认同拜登在2020年总统大选中胜选的合法性。即将在第118届国会中开始任期的很多共和党籍议员也对拜登的总统地位提出质疑。这种状况体现了美国民主体制面临的严峻挑战。拜登本人对此也不讳言,他在国会中期选举前夕发表的演讲中提出,美国民主需要被拯救,美国国会中属于“让美国再次伟大” ( MAGA) 派别的极端共和党人选择了倒退、暴力和分裂。

美国国内政治的危机已然成为美国国家安全战略的重要议题。拜登政府在2022年10月初发布《国家安全战略》报告。该报告重申了拜登本人以及拜登政府高 官此前提出的观点,即世界政治处于一个“拐点”时刻。这无疑是理解拜登政府国家安全战略的重要概念。拜登在2022年1月举行的慕尼黑安全会议等多个场合的演讲中都阐述了所谓“拐点”论,其核心在于世界政治面临“专制” ( autocracy) 与民主之间的较量,这将决定未来国际秩序的走向。美国大西洋理事会主席弗里德里克·坎普(Frederick Kempe)认为,拜登反复强调“拐点”,就是希望全球的民主国家能够紧紧抓住这一时刻,跟随美国参与一场抗衡“威权主义”的国际共同事业( international common cause)。同时,坎普也提出,特朗普倡导的“美国优先”政策在美国国内仍然具有政治吸引力,这令欧洲盟友对拜登政府能否把控“拐点”产生疑虑,欧洲对外关系委员会的民意调查显示,32%的欧洲受访者不再信任美国。实际上,拜登政府也意识到这一问题,其在《国家安全战略》报告中明确指出, “我们处于情绪化的政治高压和动乱(political intensities and ferment)时期,这种状况有时会撕裂我们的国家“民主永远是一项进展中的工作” “(美国)国内民主的质量会影响我们在外部的领导地位的力量和可信度” 。为了证明“民主依然管用” ( democracy can deliver)进而增强美国把控世界政“拐点”的能力,拜登政府强调,必须打破外交政策和国内政策的界限,聚焦提升美国国内的经济和社会竞争力,利用所谓 “现代产业战略” (modern industrial strategy)强化美国的供应链韧性,进一步增强美国在关键和新兴技术领域的优势地位。着眼于巩固美国的国家力量基础,拜登政府推进了《两党基础设施法案》《通胀削减法案》《芯片与科学法案》 等在美国国会的通过,加大对美国国内基础设施、人力资本、科研创新的公共投入,致力于自下而上、由内而外(from the bottom up and the middle out)地发展经济,从根本上强化美国的长期实力和竞争优势。

第一,通过“战略性公共投资”重振美国的经济基础。《两党基础设施法案》的通 过是拜登政府取得的重要立法成就,也为实现“重建更好美国”的竞选承诺创造了必要条件。2022年11月,白宫发布《两党基础设施法》实施一年后的成果清单,称拜登政府在道路、桥梁、港口、机场、更换含铅的饮用水管以及扩展高速互联网等方面投入超过1100亿美元,涉及6900多个具体项目,惠及50个州的4000 多个社区。为与美国地方政府深化协作,拜登政府还建立基础设施实施工作组,促进联邦机构与州和地方政府相关部门之间的合作,并招聘8000多名人员负责项目执行。白宫通过发布《两党基础设施法案指南》《农村行动手册》,举办“基础设施学校”系列网络研讨会等方式,确保美国各地能够切实从该法案中获益。拜登政府还建立了相关的问责机制,以应对《两党基础设施法》实施过程中的欺诈、浪费和滥用。白宫方面表示,通过建设更好的道路、桥梁和港口、强化各部门信息技术和网络安全、保障食物和水源安全、向清洁能源转型以及加强所有其他关键基础设施部门,将为实现长期的安全和繁荣奠定基础。

拜登政府加大基础设施投资力度,也是着眼于推动制造业的发展,进一步激发美国的经济潜力。美国高度重视打造在未来大国经济竞争中占据关键地位的产业,并将构建清洁经济的目标与之相互绑定。比如,拜登政府借助《两党基础设施法》《通胀削减法》《芯片与科学法》,为美国电动汽车产业发展投资超过1350 亿美元。2022年9月14日,白宫发布简报称,拜登政府努力推动美国国内电动汽车产业的繁荣,并借此创造更多的就业岗位。自拜登执政以来,丰田、本田、福特、通用和松下等公司已在北卡罗来纳、密歇根等州投资近850亿美元,其中电动汽车制造领域的投资超过360亿美元,电池领域的投资达480亿美元。美国能源部根据《两党基础设施法》为12个州的20家公司提供28亿美元津贴,并有望撬动总计超90亿美元的相关投资, 以扩大电动汽车和电池的本土制造规模。此外,拜登政府还援引《国防生产法》促进电动汽车和固定存储电池所需关键材料的开发,美国国防部投入2亿多美元用于建设稀土供应链,以减少对中国的依赖。对于和电动汽车产业高度相关的芯片产业,拜登政府也给予了高度关注和投入。《芯片和科学法》提出,美国政府将投入390亿美元,用于支持芯片制造和研发。美国商务部长雷蒙多(Gina Raimondo)称,公共投资有望撬动来自美国私营部门的2000亿~4000亿美元投资。美国财政部长耶伦(Janet Yellen)表示,拜登政府致力于培育美国芯片的全产业生态,包括研发、设计、制造,这将降低经济和国家安全风险,并为美国企业和消费者提供更大的确定性。

第二,高度重视对美国人力资本的投入。在拜登政府重振美国经济竞争力的规 划中,增加社会福利、为美国中产阶级创造更好的工作条件等占据着重要地位,这被视为对“软性基础设施”(soft infrastructure)的投入,涉及教育、儿童照护、住房条件、 就业能力培训、失业保险改革、降低民众医疗成本等多个方面。虽然很多共和党政治人士并不认同拜登政府对“软性基础设施”的投入,甚至将之斥责为不负责任的财政资金浪费,但是过去两年来拜登政府在这方面也取得了不少进展。

2022年10月7日,美国副财长阿德耶莫( Wally Adeyemo) 参加罗斯福研究所(Roosevelt Institute)产业政策论坛并发表讲话。他提出,政府在通过大规模公共投资促进经济繁荣方面具有独特优势,美国财长耶伦提出的“现代供给侧经济学”( modern supply side economics)体现了这一思路,拜登政府致力于扩大美国的劳动力队伍,为人力资本的提升注入动力,减少美国普通民众的生活成本。阿德耶莫称,拜登政府执政以来,通过低收入住房税收抵免等项目,增加了约300万套经济适用房,缓解了美国严重的住房短缺问题。在推进劳动力培训方面,美国商务部、劳工部、交通部、教育部等联邦机构展开合作,推动一系列针对不同行业和不同群体的工作技能培训项目,并注重吸纳“未来工作”(Jobs for the Future)等社会组织与美国政府共同实施相关项目。拜登还签署了《人工智能劳动力培训法案》等文件,重视提升高技术产业领域的美国工人竞争力。2022年3月28日,美国商务部发布《商务部2023财年预算》和《2022 ~2026财年战略计划》,其中将通过提供职业培训促进包容和公平的经济增长作为重要工作内容。2022年 9月5日,美国副总统哈里斯(Kamala Harris) 在大波士顿劳工委员会(Greater Boston Labor Council)年度早餐会上发表讲话称,拜登政府自上任以来已创造近 1000万个就业岗位,并扩大针对儿童照护的税收抵免,将美国儿童贫困人口减少了40%,为美国家庭平均节省了高达8000美元的儿童抚育费用。哈里斯还表示,通过《通胀削减法案》,拜登政府为1300万美国人降低了医疗保险费和处方药价格。

第三,大力维护美国在科技领域针对其他大国的战略优势。拜登政府《国家安全战略》报告指出,“对于当前的地缘政治竞争以及我们国家安全、经济和民主的未来而言,技术至为重要......未来十年,关键和新兴技术将会重组经济、带来军事变革并重塑世界”。为强化美国的科技力量,拜登政府显著加大了联邦政府对研发创新的资金支持力度。2022年10月6日,拜登在IBM量子计算中心发表讲话称,数十年前美国曾将国内生产总值(GDP)的2%用于研发,如今这一比例还不足1% ;美国曾经在研发方面排名世界第一,如今排名第九;《芯片与科学法》将帮助美国提升研发水平。根据该法案,拜登政府拨款约2000亿美元用于支持国家科学基金会、能源部、商务部等机构的研发项目,确保美国在量子计算、人工智能等技术和产业领域发挥全球引领作用。2023财年美国联邦政府研发支出预算为2049亿美元,首次突破2000亿美元大关,同比增长400多亿美元,增幅高达28% 。

在增加资金投入的同时,拜登政府还对美国的科技体制进行调整,力图强化美国 的“创新生态”,以适应大国竞争的新态势。一是提升白宫科技政策办公室(Office of Science and Technology Policy)地位,赋予该机构负责人内阁官员级别。强化美国国家科技委员会(National Science and Technology Council)的职能,并通过总统科技顾问委员会(President’s Council of Advisors on Science and Technology)加大与美国科技界的政策沟通。2021年1月~ 2022年9月,白宫科技政策办公室与美国国家科技委员会发布24份科技战略规划等文件,涵盖量子信息、人工智能,以及科学、技术、工程、 数学( STEM) 人才培养等领域。二是推进落实“小院高墙” ( small yard,high fence)策略,加强针对中国等竞争对手的科技封堵。拜登进一步强化出口管制机制,利用 “实体清单”“未核定清单”“特别指定国民清单”“涉军企业清单”等政策工具限制美国技术的流失,不断加强美国外国投资委员会( CFIUS)等机制并推动构建海外投资审查机制。拜登政府还试图将美国的出口管制、投资审查、反情报(counterintelligence)行动等举措“多边化”。三是拜登政府加大支持美国国内科技人才的培养,并通过调整移民政策等手段“使美国成为全世界人才所中意的目的地”。

二 利用乌克兰危机强化大国竞争

2022年2月爆发的乌克兰危机是拜登政府面临的重大外交挑战。拜登政府并未直接军事介入乌克兰危机,而是通过提供情报、武器等方式实现“从背后作战”。美国利用这一危机,打造多边制裁机制,极大地削弱了俄罗斯的经济、军事和技术实力,同时也在一定程度上重振了美国和欧洲之间的“跨大西洋联盟”,并通过吸纳瑞典、芬兰进一步扩大了北约的地域范围和威慑力量。在俄罗斯实力严重受损的情况下,拜登政府的国家安全战略进一步聚焦“中国挑战”,更加注重推动欧洲和印太两大地缘板块的联动,持续强化针对中国等国的“一体化威慑”,大力构建多层次、相互嵌套的盟伴体系。同时,美国也试图在管控战略竞争、防范大国冲突方面做出努力。

第一,拜登政府紧抓乌克兰危机带来的机遇,对俄罗斯展开强力打击,力图在欧亚大陆构建长期制衡俄罗斯的新战略架构。乌克兰危机的爆发体现了俄罗斯与美 国和北约之间异常激烈的地缘政治冲突。拜登政府的《国家安全战略》报告提出, “在过去十年,俄罗斯政府选择采取帝国主义的对外政策,其目标是推翻国际秩序的关键要素”“俄罗斯对国际和平与稳定构成紧迫且持续的威胁”。拜登政府认为,俄罗斯方面在乌克兰危机问题上存在“战略性误判”,美国需要与盟友充分合作,以确保“俄罗斯在乌克兰的战争成为一种战略性失败”。拜登政府为乌克兰提供巨大支持,截至2022年10月,美国在这场危机发生后为乌克兰提供的援助高达540亿美元。尤其是,美方在乌克兰战场上对俄罗斯的军事力量进行毁损。截至2022年10月,拜登政府向乌克兰提供了价值超过175亿美元的军事援助。美国与法国、德国、波兰等50多个国家一道,为乌克兰提供了大量的先进武器装备,如可对俄军进行远程精确打击的海马斯火箭炮。美国和北约国家还组建“乌克兰防务联络小组” (Ukraine Defense Contact Group)机制,协调各方对乌军事援助政策,共同向乌克兰军队提供至关重要的情报支持,并帮助乌克兰方面制订有效的作战计划。

与此同时,拜登政府对俄罗斯实施强有力的外交孤立和经济制裁。2022年3月,在美国等西方国家推动下,140余国支持在联合国通过谴责俄罗斯“侵略”的决议 (35个国家选择弃权)。美国还在其他联合国机构以及二十国集团等机制中,对俄罗斯进行施压。拜登政府通过“俄罗斯精英、代理人和寡头( REPO) 多边工作组”等机制,推进针对俄罗斯的多边制裁,冻结俄罗斯在海外的巨额资产,限制俄罗斯在国际金融体系中的活动能力,推动俄罗斯支付战争赔偿。此外,拜登政府还试图借助乌克兰危机进一步强化北约的内聚力,以及欧洲国家在安全问题上对美国的依赖。美国哥伦比亚大学教授亚历山大·库里(Alexander Cooley)、法国蒙田研究所高级研究员乔金娜·莱特(Georgina Wright)认为,乌克兰危机重振了“跨大西洋团结”,迅捷、有效的美欧合作带来一个“北约时刻”,很多欧洲国家都决意为维护集体安全承担更大 的责任,“西方重新回来了”。2022年6月29日,白宫发表北约峰会事实清单称,美国将与北约盟友继续支持乌克兰,推进“北约—乌克兰综合援助计划”,启动更强的威慑和防御计划,加强北约在东侧的防御态势、军备力量和互操作性。该文件还着重提出,北约将大力保持技术优势,构建新的北大西洋国防创新加速器,以确保北约盟国能够获得满足军事需要的尖端技术解决方案。

第二,在俄罗斯实力严重受损的情况下,美国国家安全战略的重心进一步聚焦所谓“中国挑战”,拜登政府试图通过加大印太和欧洲地区的联动,打造针对中国的盟伴体系。拜登政府的《国家安全战略》报告将应对“中国挑战”的相关内容单列,并称其为美国的“全球优先事务”。该报告称,中国是美国面对的“最严重的地缘政治挑战”(most consequential geopolitical challenge),中国也是唯一一个既有意愿也有能力重塑国际秩序的竞争者;美国与中国的战略竞争既是覆盖全球范围的,也是包含经济、技术、安全、国际机制等方面的“全领域竞争”。拜登政府强调,未来10年是美国与中国进行较量的“决定性十年”,美国对华战略的总目标就是“竞而胜之”( out-compete)。这份报告提及“中国”近60次之多,在报告的很多章节都能发现“中国挑战”的影踪。可以说,这是一份以应对“中国挑战”为底色的国家安全战略报告。这份报告延续了拜登政府在对华政策方面的一贯基调,但也有一些新的变化。比如,报告特别重视科技因素,称中国利用其先进的科技能力维护“威权主义模式”,并铸造全球科技规范。此外,报告还称中国想要的是一种单向开放,即在享受国际经济开放性的同时限制外国企业进入中国国内市场,从而增强其他国家对中国的依赖,使中国能够施展所谓“经济胁迫”。报告提出,中国军事力量尤其是核力量快速增强给美国带来挑战,并称中国试图在亚太地区和全球范围“侵蚀”美国的同盟体系。

在乌克兰危机背景下,拜登政府着力增进欧洲和印太两个区域的联动,力图以更具创新性的方式构建更具行动力的盟伴体系,对中国加大制衡。拜登政府提出,乌克兰危机表明,国际秩序在一个地区的崩溃最终将会让其他地区的秩序陷入危险境地。美国希望欧洲的盟友能够在印太地区发挥更大作用,同时也将推动日本、韩国、澳大利亚、印度等印太盟友与欧盟、英国展开更深入合作,共同应对与中国的竞争。近年来,欧盟及其不少成员国纷纷制定各自版本的“印太战略”,英国、法国还显著增强了在印太地区的军事活动,如英国派遣“伊丽莎白”号航母战斗群赴印太地区参加多个美国主导的军事演训活动、法国军队在孟加拉湾区域与美日印澳四国军队举行多边性演习。北约发布的“2022战略概念”增加了有关中国问题的阐述,诬称中国 “雄心勃勃和胁迫性的政策”对北约的利益、安全和价值观构成挑战。2022年6月, 日韩等亚太国家的领导人赴西班牙马德里参加北约峰会。韩国还正式加入北约网络防御中心。在印太地区,拜登政府不仅持续加强双边同盟关系,还将美日印澳四边机制升格为政府首脑级别,并新建美英澳三边安全伙伴关系(AUKUS)。美国推动“印太北约化”和 “北约印太化”的趋势越发明显。值得重视的是,美国着眼大国竞争而构建的多边阵营不仅包括政府力量,也注重吸纳企业、媒体、公民社会组织等民间力量,力图形成一种“公共部门—私营部门联盟”(public-private alliances)。

第三,拜登政府大力推进美国军事力量现代化,围绕“一体化威慑”概念加强针对竞争对手的遏压,同时也注重管理战略竞争,防范大国冲突。拜登政府彻底结束了长达20多年的阿富汗战争,体现了美国国家安全战略的重心进一步从“反恐” 转向大国竞争。兰德公司高级研究员何天睦(Timothy R. Heath)等人认为,美军应加紧做好准备,以应对可能出现的大国军事冲突。拜登政府的《国家安全战略》 报告提出,“我们将以作战的思维(a campaigning mindset)来运作我们的军事”,建立有韧性的美军部队和防务生态系统,确保美国的“军事—技术优势”(military-technological edge)。2022年10月,美国国防部发布《国防战略》报告称,“对美国国家安全最广泛和最严峻的挑战,就是中国重塑印太地区及国际体系,以满足其利益及威权偏好的胁迫性和日益咄咄逼人的作为”,中国“已将解放军的几乎每一个层面都予以扩展和现代化,专注于抵消美国的军事优势”。美国国防部部长奥斯汀等高官反复强调,中国是美军面临的“步步紧逼的挑战”(pacing challenge)。此外,中国的核力量成为美国方面炒作的热门话题。拜登政府发布的《核态势评估》报告称,到2030年,美国将在历史上首次面对中国、俄罗斯两个主要核大国作为战略竞争对手的状况。这份报告显示美方试图针对中国采取量身定制的核威慑战略。

为应对日益激烈的大国军事竞争,拜登政府提出和实施“一体化威慑”战略。美国国防部长奥斯汀强调,“一体化威慑需要我们将尖端科技、作战行动概念和最先进的军事能力相互编织在一起,从而对任何形式、领域和战区的侵略实施无缝隙的阻止”。“一体化威慑”的主要内涵和目标包括:一是跨越多个作战领域构筑针对中国等国的军事优势,如陆地、海洋、天空、太空、网络空间和电磁频谱,美军还日益重视经济、技术和信息等“非军事”领域的作战行动;二是针对不同的冲突类型进行应对,如所谓“灰色地带”行动;三是加大美国与其盟友的军事协作,强化“互操作性和联合行动能力”,推进共同的态势评估和军事规划,在经济和外交手段方面增强美国和盟友的协同性;四是进一步开发前沿军事科技,部署更加先进的武器系统;五是实施新的作战概念,尽力消除美军各军种隔阂,推进其在多领域协同作战。应看到,“一体化威慑”不仅体现在作战行动,也会影响和改变美军指挥体制、装备研发、采购、训练、人员培训、后勤保障等环节,以打造“切实能战的军事力量”(a combat-credible military)。值得注意的是,拜登政府在加强针对中国等国的军事威慑的同时,也提出大国之间要建立“护栏”、防止坠底(put a floor),提升危机沟通,建立“相互的透明度” (mutual transparency),实现“更大的战略稳定”(greater strategic stability),防范大国 军事冲突并降低发生核战争的风险。

三 重振美国的国际领导力

试图在推进大国竞争和应对跨国挑战之间寻求平衡,是拜登政府国家安全战略调整的重要取向。在特朗普执政时期,美国在气候变化等问题上大搞“退出外交”,不仅破坏了相关领域的国际治理合作,也对美国的软实力和全球领导地位造成严重损害。拜登执政后,选择让美国重新加入旨在应对全球气候变化挑战的《巴黎协定》,并在清洁能源转型、粮食安全、基础设施建设等方面试图重振美国的国际领导力。美国在国际组织层面的对华竞争态势也越发明显。拜登政府《国家安全战略》报告指出,“面对国家间竞争日益激烈的时代,美国必须保持和增强在应对共同挑战方面的国际合作。在一个理想化的世界中,不同国家将在利益不一致的方面展开负责任的竞争,在利益趋同的方面进行合作” 。

拜登政府在应对跨国挑战方面加大关注和投入力度,主要基于三重考虑:一是维护美国自身的国家利益,比如缓解气候变化带来的极端天气等挑战对于美国而言越来越重要,美国军方也高度关注气候变化带来的军事安全影响,美国还希望能够通过推进清洁技术研发等提升美国自身的经济竞争力;二是应对流行性疫病、粮食安全、基础设施等跨国挑战,对于美国恢复和强化全球领导地位具有积极作用,有助于将国际发展打造成实现美国外交政策目标的关键工具;三是借助应对跨国挑战,构建美国主导的国际阵营,提升针对中国、俄罗斯等对手的战略优势。正如拜登政府所强调的,美国在应对跨国挑战方面采取“双轨” 策略,即一方面与所有国家进行接触, 另一方面更加重视与“志同道合的伙伴”之间的合作。拜登政府还宣称,不支持中国等国所倾向的“议题挂钩”方式,不接受在应对气候变化等国际合作方面设置条件。

在应对跨国挑战方面,拜登政府聚焦以下几个方面。第一,推动气候变化国际合作和清洁能源转型。为增强美国的国际可信度,拜登政府在美国国内努力推进气候变化应对举措,通过《两党基础设施法》《通胀削减法》等促进美国清洁能源转型,提升美国联邦政府、地方政府应对极端天气威胁的韧性。在国际上,拜登政府积极参与 “领导人气候峰会” “主要经济体论坛”以及“巴黎协定”进程等,推动其他国家提升在减排等方面的自主贡献目标,进一步限制对煤电站的投资,承诺每年投入110亿美元支持发展中国家的气候缓解和适应行动,与世界银行等机构合作推进国际绿色融资。美国还注重利用经济和贸易杠杆推动“脱碳化”,比如拜登政府与欧洲方面围绕钢铁、铝制品达成的贸易协定纳入了有关碳强度问题的条款,试图将此作为“未来以气候变化为焦点的贸易机制”(future climate-focused trade mechanisms)的样板。乌克兰危机发生后,出于减少欧洲国家对俄罗斯能源依赖的目的,美国推动相关国家加快向利用清洁能源转型,借助“跨大西洋能源和气候合作伙伴关系”(Partnership for Transatlantic Energy and Climate Cooperation)、“欧洲能源安全问题美欧工作组”(US-EU Task Force on European Energy Security)等机制,为实现“长期能源安全”营造条件。

第二,为他国提供新冠疫苗,加大对全球公共卫生的支持。新冠肺炎疫情是第二次世界大战后人类社会面临的最严重的危机,全球超过650 万人、美国国内超过 100万人在这场疫情中丧生。拜登政府一改特朗普政府在这一问题上的消极应对,支持全球疫苗免疫联盟、世界卫生组织牵头的“新冠肺炎疫苗实施计划”  ( COVAX) ,并成为这一计划的最大疫苗捐赠国。为深化美国与东盟的战略伙伴关系,拜登政府向东盟国家捐助超过4000万剂疫苗,还通过美日印澳四边机制( QUAD)与盟友共同推动“疫苗外交”,制衡中国在东南亚等地区的影响力。美国还在南亚、非洲等地区的相关国家,支持建立疫苗生产企业,加强疫苗可及性,为未来可能出现的其他流行性疾病做准备。此外,拜登政府还推动全球卫生机制的改革,强调要增强各国在关键数据共享等方面的透明度,提升疫病的预警和监测能力,加快医学应对举措的反应速度。值得注意的是,拜登政府高度重视生物技术,拟投资逾20亿美元落实国家生物技术和生物制造倡议(National Biotechnology and Biomanufacturing Initiative),美国能源部将拨款1. 78亿美元,用于推进生物技术、生物产品和生物材料的研发。在此背景下,拜登政府也力图对国际生物安全治理发挥更大影响力,强调需加大针对全球“生物风险”(biological risks)的管控。

第三,利用乌克兰危机等问题,在应对全球粮食安全挑战方面彰显美国的领导作用。2022年,全球人口迈入80亿大关,很多国家的民众依然面临严重的“饥饿”挑战。联合国秘书长古特雷斯警告称,“我们正在遭遇猛烈的食物灾荒”。新冠肺炎疫情、贫困、气候变化、地缘政治冲突等因素,致使粮食安全问题越发紧迫,并有可能带来更加严重的人道主义危机、政治动荡、国内和国际冲突等问题。据世界银行统计,2022年全球有7500万~ 9500万人陷入极端贫困,缺少能够维持生存的粮食供应。在这种背景下,作为世界重要的农产品出口国,拜登政府高度重视在全球粮食安全治理方面发挥美国的主导作用。美国渲染俄罗斯“入侵”乌克兰、封锁乌克兰的粮食出口,给国际社会带来挑战。拜登政府发起“全球粮食安全路线图”( Roadmap for Global Food Security) 机制,动员100多个国家采取共同行动,如确保粮食和农产品市场的开放、增加化肥的生产、支持发展“具有气候韧性的农业”( climate-resilient agriculture)。此外,拜登政府还制定了新版“全球粮食安全战略”(Global Food Security Strategy),聚焦全球减贫、提升妇女和儿童营养水平等方面的国际合作。

第四,通过“全球基础设施与投资伙伴关系”等机制,在基础设施开发领域强化大国竞争。近年来,美国越发重视国际基础设施方面的战略竞争,诬称中国借助“一带一路”合作在全球范围内与美国争夺影响力。2021年6月,拜登政府带领七国集团成员国提出“重建更好世界”(Build Back Better World)倡议,宣称民主国家要加大对发展中国家基础设施建设的支持,开发所谓“高标准的” “价值观驱动的”基础设施项目。2022年6月,拜登政府将“重建更好世界”倡议等进行重新打包,代之以“全球基础设施和投资伙伴关系”(Partnership for Global Infrastructure and Investment),承诺在2027年前动员超过6000亿美元用于支持相关国家的基础设施开发。“全球基础设施和投资伙伴关系”体现了美国在基础设施方面“兼顾软硬”的特征,聚焦卫生和健康安全、数字连接、性别平等和公平、气候和能源安全四大领域,强调更多调动私营部门的资本和力量,针对以政府力量为主导的基础设施开发项目提供“替代性选择”。

总之,拜登政府围绕跨国挑战推进的国际合作,常常会显现大国竞争的底层逻辑,并且与拜登政府在美国国内推动的政策议程紧密相关,彰显了美国国家安全战略 调整的“内外联动”特征。

四 现实主义的价值观外交

维护和推广民主价值观是美国外交政策的重要构成因素,拜登政府将全球范围内出现的“民主衰退”问题视为美国国家安全面临的“重大威胁”。2021年11月, 国际民主和选举援助机构(International Institute of Democracy and Electoral Assistance)的报告称,所有民主体中有一半以上,包括美国在内,在过去10年里都经历了民主退步。在这一背景下,拜登政府把“价值观” 置于外交政策的中心,力图强化美国自身的民主基础,以期让美国重新发挥“榜样的力量”,并推动构建民主国家联盟。拜登政府以民主价值观为导向的外交是现实主义的,相较于过去的“民主扩张”战略,似更重视强化“民主国家”的内聚力和防御力,服务于其应对与中国等国的大国竞争总体战略。

将大国竞争归结为“民主与专制的较量”是拜登本人及其政府高级官员反复阐述的主题,这也成为支撑美国国家安全战略的重要叙事框架。拜登称,面对美国与中国等国之间的战略竞争,“我们必须证明民主是管用的”。国务卿布林肯称,专制国家和民主国家之间存在竞争,这是当前时代的一种基本竞争,专制国家试图证明其行事方式在某种程度上比民主国家更能有效满足公民的需求。在这种背景下,拜登政府希望通过举办“民主峰会”实现两大目的:一是研究如何应对民主国家的内部挑战,以强化自身韧性;二是研究如何开展更为有效的合作,以增强和巩固世界各地的民主体制。对于拜登政府举办“民主峰会”的目的,康奈尔大学教授、布鲁金斯学会高级研究员托马斯·佩平斯基(Thomas Pepinsky)认为,这是美国在全球民主处于脆弱状态之际强调公民自由、信仰自由的重要平台,同时,民主峰会也有着更大的地缘政治野心,即组建全球民主联盟与中国和俄罗斯进行对抗。

拜登政府在2021年12月举办首届“民主峰会”,并提出“总统民主复兴倡议” (Presidential Initiative for Democratic Renewal)。拜登在“民主峰会”开幕式发表的讲话中表示,如何重振民主并应对与威权主义的抗衡,是民主国家面临的“决定性挑战”;美国通过发布《性别平等和公平国家战略》(National Strategy on Gender Equality and Equity)、推进《自由选举法案》(Freedom to Vote Act)等方式,力图应对美国国内的民主衰退问题;美国大力加强与世界各地民主体的联系并为它们提供支持,在“全球范围内加强民主体制的韧性和人权”。拜登提出的“总统民主复兴倡议”主要包括以下几方面内容:一是维护自由、公正的选举,打击外国对选举的干预,通过民主复兴基金和民主伙伴关系(Partnership for Democracy)项目等,建立美国政府的跨部门快速反应机制,增强美国国务院和国际开发署在全球支持民主的能力。二是增进妇女和女童权益、加强公民参与和政治领导力、增强性少数群体(LGBTQL+)及个人参与民主体制的能力、促进劳工法改革、支持工人组织等。美国国务院与国际开发署共同提供3350万美元启动“促进妇女和女童公民和政治领导力倡议”,提供500万美元启动“全球性少数群体(LGBTQI)+包容性民主和赋权基金”,提供100万美元启动 “为民主搭建理解、诚信、合法桥梁倡议”。美国国务院、劳工部和国际开发署合作建立“工会组织、工人赋权和劳工权利多边伙伴关系”。三是支持自由和独立的媒体,确保新闻自由,推动建立国际公共利益媒体基金(International Fund for Public Interest Media),通过美国国际开发署设立记者“防范诽谤基金”(Defamation Defense Fund for Journalists),以帮助保护从事调查性新闻报道工作的记者,为记者提供人身安全培训、心理关怀、法律援助等方面的支持。四是重视所谓“技术民主”问题,美国国务院提供400万美元启动“反审查技术多边基金”(Multilateral Surge and Sustain Fund for Anti-Censorship Technology),通过“互联网未来联盟倡议”(The Alliance for the Future of the Internet),在数据隐私、互联网安全标准、平台互操作性等方面制定民主国家共同遵守的规则,打击“虚假信息行动”。

值得注意的是,“反腐败”成为拜登政府推进价值观外交的重要内容。拜登政府将打击腐败视为“核心国家安全利益”。拜登称,“腐败威胁美国的国家安全,经济 公平,全球反贫困和求发展的努力,以及民主本身。但是,通过有效防范和打击腐败并展现透明与问责管理的好处,我们能够使美国和其他民主国家把握一个关键优势”。美国国际开发署署长萨曼莎·鲍尔(Samantha Power)妄称,腐败是威权主义体制的弱点,在反腐败问题上美国拥有针对中国的“竞争优势”,反腐败可以成为在世界范围进行“大众动员”的一种驱动力。2021年12月,拜登政府发布《美国反腐败战略》(United States Strategy on Countering Corruption),提出要从国家安全和全球战略的层面应对腐败问题,在全球反腐败斗争中发挥美国的主导作用。其着力点包括:加强美国国务院、财政部和商务部以及美国国际发展署等联邦机构之间的协调,收集、分析和分享腐败行为者及其网络的情报,增强执法和情报部门之间的协作;提高国际金融体系的透明度,打击对资产所有权信息的掩盖,遏止非法融资活动,加强国际反洗钱制度;与七国集团(G7)和二十国集团(G20)等合作加强多边反腐败架构,落实强有力的透明和反腐败措施,重点打击金融、采购以及人力资源领域内的腐败行为,加强“开放政府伙伴关系”(Open Government Partnership)、“采掘业透明度行动计划”(Extractive Industries Transparency Initiative)等机制在反腐败方面的功能。拜登政府还提出,将利用对外援助包括安全援助这一杠杆,推动其他国家支持和参与落实《美国反腐败战略》。

此外,拜登政府的“价值观外交”注重将意识形态因素与经济、技术、安全等领域的大国竞争相互结合,围绕应对所谓“数字威权主义”打造民主国家联盟。长期关注民主推广问题的民主党政治人士、美国国际开发署署长萨曼莎·鲍尔(Samantha Power)称,大数据、互联网控制、人工智能和社交媒体将使威权主义变得更强大。拜登政府决定每年投入2000万美元,大力扩展美国国际开发署的数字民主工作,还将为“支撑民主”(democracy affirming)的技术如用于保护隐私的人工智能提供375万美元的资助。在民主峰会期间,美国、澳大利亚、丹麦和挪威共同发起“出口管制和人权倡议” (Export Controls and Human Rights Initiative)。四国联合声明提出,“先进技术是全球经济增长和通信的重要组成部分,帮助人们变得更加相互联系,分享知识,并促进自由、民主和机会。这些技术的合法贸易和负责任的使用,对我们后代的福祉至关重要”。通过这一倡议,美国等发起国试图制定一个带有自愿性的书面行为准则,推动其他“志同道合的国家”  围绕该准则做出政治承诺,使用出口管制工具,防止有可能严重侵犯人权的技术和软件的扩散。法国、英国、荷兰和加拿大等国对该倡议给予支持。拜登政府还力图加强与产业界、科技界等方面专业人士的合作,确保关键和新兴技术的研发与利用符合民主价值观。在美国与日本、韩国、欧盟建立的双边机制中,拜登政府也将如何防止技术的滥用作为一项重点议题,美欧贸易和技术委员会( Trade and Technology Council) 还为此专门成立了工作组。美日印澳四边机制( QUAD) 框架下的关键和新兴技术工作组也强调要推进“负责任、开放和高标准的创新”。

值得注意的是,拜登政府这种“民主对抗专制冶”的二分法受到不少批评,其试图对相关做法做出调整,以将更多国家拉入美国针对中国等对手的阵营。哈佛大学教授史蒂芬·沃尔特(Stephen Walt)认为,未来的世界秩序模式并不是美国主导的自由主义,也不是中国主导的威权主义,两大国将各自引领部分秩序,很多国家并不想在中美间选边站,这也意味着美国“民主—专制”的二分法外交终将失败。乔治城大学学者、曾在2020年拜登竞选团队参与制定外交政策的迈克尔·沃尔什( Michael Walsh)认为,“民主—专制”的分野是一种错误的“二元对立”,美国的战略伙伴并非简单的同质体,即使是在盟友之间,各国的安全利益和优先事项也会存在差异。美国企业研究所高级研究员哈尔·布兰茨(Hal Brands)认为拜登政府试图推进一种“自由世界战略“。他认为,美国要想赢得围绕全球秩序的竞争,就需要更加深入的考量世界的复杂性,拜登政府所要构建的“自由世界”应包含美国的民主盟国、民主 伙伴国家以及那些支持由民主大国领导国际秩序的“专制国家”,如沙特阿拉伯。对于那些并不完全认同“自由世界战略” 的民主伙伴国家,拜登政府需要围绕具体的议题与它们加强合作。上述看法对拜登政府产生了一定影响,白宫的《国家安全战略》报告提出,“我们意识到一些国家对美国的力量和外交政策存在保留意见。有些国家并非民主国家,但却依存于以规则为基础的国际体系”,美国不寻求将相关国家改造成美国的模样,将努力构建“包容性阵营”(inclusive coalition),让世界变得更加自由和开放。该报告还称,美国不会只从战略竞争的棱镜去看待世界,将会加大与中东、非洲、拉美等地区国家的接触,更加重视满足相关伙伴国家的经济和发展需求,确保它们在面对中国时仍能保持自主性。

结  语

拜登政府执政后,从把控世界政治“拐点”的考量出发,对美国国家安全战略进行了重要调整,其核心目标是采取更加精巧的方式深化大国竞争,将推进美国国内政策议程、提升美国自身长期竞争力与美国的对外战略深入结合,在应对跨国挑战的进程中增强美国的国际领导力,同时打造针对中国等对手的新的战略优势。然而,美国的国家安全战略调整也面临一系列深刻挑战,如政策连贯性受限、资金投入不足、美国和盟友存在利益冲突等。尤其是,美国国内政治极化的僵局与美国的全球领导地位之间存在着显著的张力。正如对外关系委员会主席理查德·哈斯(Richard Haass) 所言,美国的民主和政治凝聚力出现了自19世纪中叶以来最严重的衰退,一个内部分裂的美国将越来越不愿意且无法在国际舞台上发挥领导作用。无论如何,美国的国家安全战略调整聚焦“中国挑战”的趋势越发突出,在所谓“决定性十年”全面强化与中国之间的大国竞争已成定势。中国需要保持定力,以更加主动而又谨慎的方式应对来自美国的压力,同时也可以从美国的国家安全战略调整中得到一些启示,对美国决策层的思维模式、美国推动大国竞争的策略、美国构建新盟伴体系的手法等进行更为深入的研究,从而在“知己知彼”的基础上进行有针对性的回应,不断推动中国国家安全和外交战略与时俱进。(注释略)

(作者系复旦大学美国研究中心教授、复旦大学一带一路及全球治理研究院高级研究员)

分类: 北美洲
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