一、国家治理的三种机制

有关国家治理的探讨有不少，角度也不一。比如有从国家治理哲学角度来探讨的，也有从国家治理方式、国家治理体系角度来探讨的。本文想探讨一下国家治理的机制问题。所谓机制，一般指可以借助其得以运行或发挥作用的东西。比如，市场通常通过三个机制（也就是价格机制、供需机制和竞争机制）得以运行或发挥作用。国家治理是通过什么机制得以运行或发挥作用的呢？国家治理机制的确立和运行需要满足以下几个方面的要素。一是这些构成国家治理机制的部分必须是涉及国家治理的最本质最核心的部分，它们可以作用于国家治理活动的方方面面。二是这些机制之间必须有一种逻辑关系，这一逻辑关系需要表明它们的互相依存对各自的意义。没有这种逻辑关系，这些机制彼此之间就是孤立的，无法形成彼此的互动。三是这些机制的互动会影响国家治理的成效。正如供需会影响价格从而影响市场运作一样。在这里，可以借助帕森斯著名的“AGIL”社会系统理论分析框架的分析方法。他提出社会系统由四个维度（也就是AGIL）构成，即适应性（与外部环境交换资源并分配给整个系统）、目标实现（确定系统目标并选择实现手段）、整合（协调各部分成为一个功能整体）、潜在模式保持（系统根据某种规范保持社会行动）。选择这四个维度的理由在于它们对系统整体的生存、均衡与整合发挥着必不可少的作用。

从这一思路出发，本文认为国家治理机制可以由组织机制、制度机制和价值机制三个部分构成。理由在于：首先，这三者是国家治理活动必须借助的最重要的、不可或缺的方面，无论哪方面的治理活动都可以看到这三者在背后发挥作用，机制的健全与否影响了治理的结果。反之，改进和完善国家治理也可以主要从这三个方面着手，抓住关键。其次，这三者之间存在着一种明确的逻辑关系，这一关系表现在国家治理需要借助一个组织来运作，没有组织体系，治理就无从谈起，国家在很大程度上就是一个组织体系；组织的运作需要有一套价值体系来指引，并通过制度体系来规范运作，从而使组织的运作或国家的治理达到它的目标。这样，这三者也就对应了国家治理涉及的三个基本问题：谁来治理？如何治理？怎样才算治理好了？一方面，在组织、制度和价值这样的结构中，行政组织体系是治理的主体，它受法律和制度体系规范并根据法律和制度体系来进行治理，而价值体系则是贯彻始终的，它既会影响制度体系的安排，也指引治理，同时也可以成为评判治理好坏的尺度，无论是治理的社会价值、政治价值还是经济价值。另一方面，行政组织体系的运作也构成了制度和价值的改革、变化和创新的来源，以使新的制度或价值能够适应变化了的情况。这样，这三者就形成了一个不可分割的整体，它们之间的互动则影响了国家治理的结果，比如制度安排会受到价值的影响，而这一安排又影响了组织活动的效率，影响了治理的成效。

组织机制包含两个方面：一是国家的行政组织系统。国家行政组织系统（通常也称政府，本文在同一意义上使用）是国家治理的组织架构。这一架构是由一个国家的历史、文化、政治、现实状况等决定的。这里不存在好坏的问题，只是合适和不合适的问题。由于国家之间的情况不同，在选择国家行政组织体系方面会有不同的做法，比如美国采用的是权力分散的联邦制，中国采用的是权力集中的单一制。不同的结构有它自身的强点和弱点。国家的行政组织体系是一个动态的概念，它会随着社会和国家治理状况的变化而变化，无论是整个行政组织体系的改革还是行政组织系统内部部门和机构关系的调整。国家治理从组织体系上讲，就是要使这一体系的设置有助于国家治理的进行。我国改革开放以来的历次机构改革，很重要的一个内容就是行政组织系统内部机构或部门关系的改革（比如大部制），以使新的安排能够更好地履行行政系统的功能。尽管从国家层面上讲，权力分散的联邦制和权力集中的单一制是两种主要的、不同的行政组织体系安排，但在组织结构上两者却有相同之处，也就是它们都是以官僚制组织作为这一体系的基本支撑的。这一相同点解释了不同的行政组织体系在国家治理方面所具有的共性（比如都遵循按规章制度运作的基本原则，都采用自上而下的运作流程，都强调非人格化的管理方式，等等）。这一共性提供了不同行政组织体系之间互相学习和交流（比如如何突破官僚制的局限等）的基础。二是公务员系统。行政组织系统除了制度架构外，它也是由人构成的，行政组织系统的动态一面就是组织的运行，而公务员则是这一组织体系运行的主体。因此，公务员的质量影响着国家治理的质量。从这个意义上讲，公务员管理构成了行政组织体系建设的一个极为重要的内容。如何使优秀的人加入公务员队伍中，并发挥他们的才干，是行政组织系统运转的一个核心问题。

制度机制包含了正式制度和非正式制度。正式制度包括三个层面：一是宪法。宪法是国家的根本大法，其主要的作用在于保护公民的权利和限制公权力。它规定了行政组织系统的基本性质以及与其他组织诸如立法与司法之间的关系，以及行政组织系统的基本运作方式，比如中央政府与地方政府的关系、行政首长负责制等。二是基本的法律制度。基本的法律制度涉及国家治理中的一些主要的领域，是行政组织系统必须执行的国家规范，比如《环境保护法》《公务员法》等。三是政府运作的规章制度（广义上也可以把公共政策包含在内）。这三者的区别在于宪法和基本法律作为国家层面的规范有其稳定性，其任何变动都需要由立法机构做出，政府的任何活动必须以其为前提。与宪法和基本法律相比，政府的规章制度尤其是公共政策是可以由政府改变的，其特点在于它的灵活性和易变性，因为政府通常面临着变化的形势，需要及时做出调整以应付变化的需要。

制度在国家治理中的作用是不言而喻的。新制度经济学认为，像土地、劳动和资本这样的要素只有在制度确立后才能发挥作用。不同的制度安排甚至决定了大到一个国家，小到一个组织的走向。诺斯曾以英国和西班牙为例，指出了制度在国家发展中的重要性。在他看来，16、17世纪西班牙和英国都是海上强国，但后来两个国家做出了不同的制度安排，走上了两条不同的发展道路，最后的结果是西班牙比英国落后了300年。以中国为例，市场经济体制取代计划经济体制这一场巨大的制度变革也表明了制度的重要性。历史已经表明，不同经济体制下的中国的经济发展显然是非常不一样的，这充分反映了制度的力量。

制度是一种对行为的约束性安排。国家事实上也是一种制度安排，通过它来降低管理社会的交易成本。从国家治理的角度来讲，历史制度主义认为制度发挥着以下的作用：第一，约束政府制定和执行政策的能力；第二，通过提供机会或约束行为，决定政治、经济行为者的策略；第三，通过影响政治、经济行为者之间的权力分配，决定行为者对政策结果的影响力大小；第四，通过影响行为者对自身利益或偏好的界定，使行为者实现目标的具体化。