其次是制度层面。这里主要论及正式制度，正如前面所言，制度在整个国家治理中起着重要的作用。对于制度，应该有以下几个基本认识。（1）制度本身是中性的，但循着诺斯国家悖论的思路，可以看到制度的运行既可以产生好的结果，也可以产生坏的结果。（2）制度是一个动态的概念，这一动态特征表明，一些现在行之有效的制度从长远看不一定具有生命力，或许过一段时间后也会成为被改革的对象。因此，制度外的试验、创新和培育是推进国家治理创新的一个较好的途径。（3）制度创新。制度从某种意义上说是创新的产物，但它可能会压抑新的创新，因为创新往往要打破现有制度的约束。因此，制度创新的一个困境是：若遵循制度、循规蹈矩，就无法有突破和创新，而无突破或创新则没有进展；若突破或创新，那么这些突破和创新的合法性就会受到质疑。（4）制度残缺、制度供给不足或制度空白尽管不利于国家治理，但它却在另一方面为创新或突破提供了方便。尽管如此，随着制度和规章规则越来越多，制度创新和突破的空间也越来越小。（5）制度改革。正式制度是人为建构的产物，人的有限理性决定了制度是不完美的，因而制度或规则可以分成优、劣和过时三种。这里要破除对制度的迷信，不要一讲到制度就肃然起敬。好的制度要坚持，有缺陷的制度要修正，过时的或坏的制度则要抛弃。

让制度机制发挥作用。今天我们面临的主要挑战是什么？这一挑战可以表述为近来讨论得较多的“如何将制度优势转化为治理能力”。将制度优势转化为治理能力，其前提是这个制度是有优势的。所谓制度优势，简言之就是好的制度，但并非所有的制度都是好的。那么好制度从何而来？这里对制度的需求很重要。“没有对制度的需求就不会有制度的发展和改革。”在福山看来，“国家构建和制度改革的成功实例绝大部分都发生在社会产生对制度强烈的国内需求时期，于是制度便通过全面设计、照搬外国和因地制宜地借鉴外国模式这三种方式创造出来了”。他借用了梯利关于欧洲民族国家兴起的经典解释：正是由于发动更大规模战争的需要，法国、西班牙和瑞典这类国家才激发出对征收税赋行政能力及官僚制中央集权的需求。从中国改革开放的经历来讲，也可以说，正是由于对改变落后的经济状况、迅速赶上世界发达国家的水平的强烈需要，激发了改变当时闭关锁国和计划经济体制的需求，对外开放和市场经济体制应运而生。那么，在现有情况下，制度优势转化为治理能力首先要考虑激发制度变革、建立好制度的需求是什么？现有制度能否满足这一需求？这一需求既可以由来自国外的压力产生，也可以由来自国内的压力产生。如果说当年的对外开放和经济体制的变革更多地来自同西方国家巨大的差异产生的压力，那么在今天，这一压力可能更多地是由社会主要矛盾的转化而产生的，也就是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，寻找制度变革的需求可能需要从我国社会今天的主要矛盾着手。满足人民日益增长的美好生活需要应该成为激发制度创新和改革现有制度的迫切需求的最主要因素，这一需求会使我们首先去审视现有制度在满足民众需求方面的不足从而改进现有的制度，或者通过制度创新、建立新的制度的方式来满足这一需求。没有这样一种需求，我们不会去改进一些有缺陷的制度，不会去抛弃一些不好的或过时的制度，也不会去创造一些新的制度。制度优势转化为治理能力需要通过组织体系和价值体系来进行。具体来说，这一转化的承担者是组织体系中具备了新的价值和伦理以及新的能力的公务员，他们对满足人民美好生活的需要具有高度的敏感性和责任感，这种敏感性和责任感会促使他们不断进行制度上的创新以及能力上的提升，从而最终满足民众的这一需求。

再次是价值层面。价值从广义上讲包括国家价值、社会价值和个人价值，这些方面都是互相发挥作用的。这里探讨的是国家治理层面的价值。国家治理通常强调两个方面的价值，从治理的主体（政府）来说是公共服务的价值，从治理的客体（公众）来说是参与的价值。现代国家治理事实上就是两者的互动。从政府的角度来说，治理的过程在某种程度上也是一种领导的过程。这个过程今天面临的一个重要挑战是如何建立一种基于共同价值的领导。与传统的以权力为基础的领导不同，新的领导模式是一种以价值为基础的领导，其原因在于治理的形态发生了变化，也就是从原来的政府垄断式的管理走向了以公众参与形式出现的合作治理，这种合作治理必须建立在共同的价值之上。以中国而言，合作治理也已经成为国家治理的一种重要方面和发展趋势。党的十九届四中全会提出了“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，以及“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会共同体”。合作治理的出现导致公共管理者的角色和领导方式发生了变化，即公共管理者必须同时是一个公共价值的追随者和创造者。“公共价值并不是一个公共服务的生产者或使用者的个体偏好的简单叠加，它是一个包括政府官员和相关利益相关者的商议的结果，因此，政府官员和相关利益相关者需要积极地根据社会环境的变迁及时地对公众（或服务使用者）的偏好作出回应，根据对公共价值的理解，有效处理公众最关注的问题，改变组织的职能和行为，从而创造公共价值。”

正如前面指出的，在合作治理中，公共管理者的领导必须是一个基于价值的共同领导。“公共价值的领导作为公共领导的一种形态，不是指管理者个体的管理行为和方式，而是指公共管理者与其他主体一道，分配公共资源和公共权力，识别和管理公共价值偏好，建构公共价值共识并降低价值冲突，以实现公共价值创造的领导活动。”在珍妮特·登哈特和罗伯特·登哈特看来，基于价值的共同领导这一概念对于为雇员和公民提供肯定其公共服务动机以及按照这些动机和价值行动的机会至关重要。“仅有效率是不够的，需要一种具有高度包容性的参与性管理方法，参与本质上就是一种重要的价值。”在他们看来，参与和包容的方法是建立公民意识、责任意识和信任的最好方法，而且，它们可以促进公共利益中服务的价值，“如果我们不能以一种反映了公共服务内在价值和社会意义的方式来讨论公共服务的话，那么我们就很可能会丧失这个领域的灵魂”。这个灵魂，用我们的话说，就是“以人民为中心”这一公共管理的最高准则。

三、国家治理效应：组织、制度与价值的互动

国家治理的过程是一个组织、制度和价值三个机制共同发挥作用的过程，三者的互动会在相当程度上影响国家治理的成效。如何使三者的互动产生良好的国家治理效应？在这里，选择互动的路径是重要的。

1. 组织、制度和价值的调整、规范和改革（这里的改革包括创新）。新制度经济学理论指出，现在和未来的选择都是过去形塑的。人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。这表明，现有的组织、制度和价值都是历史的产物。它们适应过去，也可能适应现在，但不一定适用于将来。在一个变动的年代（从公共管理的角度来说，就是一个从传统行政走向公共管理再走向治理的时代），如何使组织、制度和价值能够跟上并反映这一变化（尤其是传统公共行政到公共管理再到治理并不是一种断裂式的发展，而是一种互相有联系和共存的趋向治理的发展），或者说对变化的需求提供足够的供给，并在某种程度上引领变革，这就需要在组织、制度和价值三个层面进行调整、规范和改革。