非正式制度通常指的是人们在长期的社会交往过程中逐步形成并得到社会认可的约定俗成、共同恪守的行为准则，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。与法律等正式制度相比，一般认为正式制度是建构的，而非正式制度则是演进的。哈耶克曾提出自发秩序的理论，认为人类社会中存在着种种有序的结构，但它们是许多人的行动的产物，而不是人为设计的结果。正式制度和非正式制度是一种互相依存、互相影响并在某种条件下互相转化的关系。没有建构的正式制度和演进的非正式制度互为补充，制度机制作用的发挥是会受到影响的。

价值机制在国家治理中起着一种引领治理主体行动的作用，它涉及好与坏、应该与不应该之类的规范问题。价值在很大程度上决定了国家治理的走向。比如，在公共行政的历史上，宪政主义和管理主义两种不同的价值取向影响了美国百年多来的行政组织系统的运作。注重政治法律的价值产生了官僚制的行政模式，强调市场作用的价值产生了新公共管理的行政模式，而关注民主参与的价值产生了新公共服务的行政模式。我国改革开放以来，公共行政经历了从强调“经济建设为中心”到强调“以人民为中心”的变化，这一价值追求的变化尽管有它不同的历史条件，但在不同价值取向下的行政运作理念和方式是不同的，比如前者把对GDP追求作为行政的目标（在一定的历史时期有它的合理性），而后者则关注经济建设与其他诸如社会建设、政治建设、文化建设等的同步发展。这种变化反映了价值体系的动态特征。但是，就国家治理而言，有一些价值是行政组织体系永恒追求的，不会因什么变化而发生改变，比如效率、效益、公平。价值不仅在宏观层面上影响了行政组织体系和制度的设计，比如美国行政与立法及其司法的分离和制衡更多的是出于民主而不是效率的考虑，它也在微观层面上影响了行政组织和制度的运行，比如对公众参与公共管理的认可带来了运作层面上的合作治理和公私合作。

二、国家治理面临的挑战

如果说组织、制度和价值构成了国家治理的主要机制，那么，我们可以从这三个层面分析国家治理今天面临的挑战。

首先是组织层面。行政组织体系既有内部的管理（比如公务员管理）、内部机构部门关系或运作方式的调整或变化等问题，也有涉及与外部环境的关系问题。这里，主要论及行政组织系统在处理与外部关系上所面临的挑战，因为行政组织体系内部的一些改革调整等，一般都是由外部环境的变化引发的，是对环境需求的一种反应。

过去几十年时间里，国家治理出现的一个基本变化是去官僚化，以及由此产生的行政组织运作的去集中化。新公共管理通过强调市场经济的管理方式去官僚化，而新公共服务则强调民主参与的政治主张去官僚化。在这两者之后发展出了以多元治理主体形式出现的“合作治理”这一新的公共管理模式，而这一模式从相当程度上改变了原来“以官僚制为主”的传统的行政模式。

在斯蒂芬·奥斯本看来，传统公共行政关注的是官僚制组织的集中体制，在那里，政策制定和执行是作为政府内的一个封闭系统从纵向上整合的。因此，等级制成了公共行政进行资源分配的机制，并同时对资源的配置进行问责，其价值基础在于公共部门垄断公共政策的执行和公共服务的提供。而新公共管理关注的是一个分散的组织结构，在那里，政策制定和执行的边界至少部分是清晰的和互相分离的，执行可以由社会的其他组织（最好是互相竞争的）进行，国家通常在委托人-代理人的背景下进行监管。这一做法的价值基础是“会计的逻辑”以及这样一种信念：市场及其机制为公共服务提供了最合适的去所。

这就导致了传统公共行政与新公共管理的两分。两者在公共政策和公共服务方面都有优点和缺点。简单来说，前者重政治轻管理，后者重管理轻政治。“因此，公共行政和新公共管理看起来充其量都是不完整的理论。”新公共治理的产生就是想要实现对两者的超越。这一超越，简言之，就是集中与分散的统一，价值理性与工具理性的统一，政治与行政的统一。

这是今天西方国家的行政组织体系也就是政府在国家治理中面临的一个挑战。这一挑战在中国也同样存在。如果说，按照斯蒂芬·奥斯本的看法，在西方分散的组织体制中，更多的挑战来自治理的政治方面，也就是公共政策执行和公共服务的政治本质的话，那么我们的挑战则可能更多地来自管理方面。改革开放改变了中国的社会形态，从社会的组织结构上讲，随着国家一统局面的打破，整个社会形成了政府组织、企业组织和社会组织三大块并存的格局。因此，在市场体制建立起来以后，我国改革的一个基本取向就是三者各行其是，政府的事情政府管，市场的事情市场管，社会的事情社会管，以使各种资源得到最好的配置，提高管理的效率和效益。

这样，政府就面临了一个如何处理与社会其他组织之间的关系问题，也就是通常所说的处理国家、市场和社会的关系问题。为此，我们进行了一系列的改革来调整这三者之间的关系，比如政企分开、政社分开、行政审批改革等等。这里面临的一个重要问题就是如何让社会组织尽快成长起来去承担它们的责任，让它们去处理一些因市场经济带来的利益分化以及由此产生的利益冲突问题，尤其是向社会提供一些政府力所不能及的或从成本效益来讲政府很难提供的公共服务问题。这背后的一个最简单的原理在于政府的资源始终是有限的，单靠政府是无法满足公众的需要的，这也就是为什么要让社会组织、让市场去发挥它们的作用的理由所在。时隔多年，如何更好地处理这三者的关系依然是政府面临的一个重要挑战，因为社会组织这么些年来尽管有所成长，但它们发挥的作用还是有限的，它们的潜力还没有被完全挖掘出来，它们还可以发挥更大的作用。这一问题的产生在很大程度上源于政府双重功能本身所具有的矛盾。作为一个权威组织，政府既有统治的职能，也有治理的职能。统治的职能要求政府维护自身的统治地位和社会秩序，治理的职能要求政府提供更多更好的公共服务。这事实上也就是马克思认为的国家职能的两重性，国家既有政治统治的职能，也有社会管理的职能。在我国社会组织不同程度参与社会事务尤其是参与公共服务，政府进行的治理一直很难消除由这一双重职能所产生的矛盾。从治理的角度讲，它当然希望社会组织来承担一部分公共事务，以减少政府管理社会的交易成本。但从统治的角度讲，又担心一旦社会组织变大，就会增强对其进行控制的难度。因此，在社会组织成长的过程中，我们看到了这样一种现象：当政府强调统治职能的时候，社会组织的成长就会迟缓；而当政府强调治理的时候，社会组织的成长就会迅速。当统治职能与治理职能发生矛盾时，政府则毫不犹豫地首先选择前者。如何在政府组织行政化和社会组织的自主化之间维持一种平衡，真正做到社会、国家和市场三者自行其是，是行政组织系统在国家治理中必须解决的问题。解决这一问题的基本取向应该是政治上的集中和管理上的分散，把政务与事务分开。所谓政务上的集中指的是在公共政策的制定和执行上以政府为核心为主导，并有公众参与；而事务上的分散则指的是社会组织平等地参与公共服务的提供。在这里，政府与社会各类组织的关系应该是一种委托人和代理人的关系。