近日，美国单方面关闭中国驻休斯顿总领馆的行为令国人愤慨。我国外交部及时回应，批驳了美国的违法行为，也采取了反制措施——关闭美国驻成都总领馆。国内媒体对美国的违法行径进行了大量报道，但现有报道尚未详细分析美国违反了何种国际法义务，大多笼统地指出美国违反了《维也纳领事关系公约》、《中美领事条约》等国际法规则。本文旨在梳理有关中美领事关系的国际法规则，分析美国究竟违反了何种国际法义务。

首先应当指出，在国际法上，领事关系并非外交关系，尽管领事工作与外交工作联系紧密。国家间领事关系主要由《维也纳领事关系公约》（1963年订立）调整，而外交关系则由《维也纳外交关系公约》（1961年订立）调整。两国同意建立外交关系，通常意味着也同意建立领事关系；但两个没有外交关系的国家仍可建立领事关系；断绝外交关系并不当然断绝领事关系。从两大公约内容来看，领事关系和外交关系存在一定差异：领馆和领事官员享有的待遇、权利、豁免明显弱于使馆和外交官员。当然，领事关系和外交关系存在很多联系和交集，例如，使馆可以承办领事职务，此时《维也纳领事关系公约》对其适用；若两国没有外交关系，派遣国领事官员经接受国同意，可以承办外交事务，但并不因此享有外交特权及豁免。此前部分媒体在报道中指出，美国单方面关闭我国领事馆的行为破坏了中美外交关系，这一说法并不准确。严格来说，美国的行为直接侵犯的是我国的领事利益，尽管可能进一步影响中美外交关系。

中美两国均为《维也纳领事关系公约》缔约国，此外，《中美领事条约》于1982年对两国生效。前者为多边条约，目前有180个缔约国，是关于领事关系的一般性条约；后者则是中美双边条约，订立于中美关系“蜜月期”。这两个条约之间是“基本规定”和“补充规定”的关系。《维也纳领事关系公约》明确认可补充规定的优先地位，其第73条规定：“本公约并不禁止各国间另订国际协定以确认、或补充、或推广、或引申本公约之各项规定。” 此外，《维也纳领事关系公约》禁止接受国在适用该公约时对各国实施差别待遇，但其72条规定，“各国依惯例或协定彼此间给予较本公约规定为优之待遇”不属于公约所禁止的差别待遇。就中美领事关系而言，《中美领事条约》有特殊规定的，应优先适用该特殊规定。

相较《维也纳领事关系公约》而言，《中美领事条约》赋予领事馆和领事官员更多权利或特权。例如，根据《维也纳领事关系公约》，领事官员并不享有刑事豁免权，只是在针对非严重罪行的刑事诉讼程序中免于羁押候审；《中美领事条约》则规定，领馆成员及其家庭成员免受接受国的刑事管辖。

就领事馆的设立和变更而言，《维也纳领事关系公约》第4条规定：“领馆须经接受国同意始得在该国境内设立。领馆之设立地点、领馆类别及其辖区由派遣国定之，惟须经接受国同意。领馆之设立地点、领馆类别及其辖区确定后，派遣国须经接受国同意始得变更之。”该条及公约其他条款虽未明确规定领馆的撤销或关闭事项，但从第4条第一句和第三句的用语来看，“接受国同意”具有决定性作用，换言之，该条暗含了接受国单方面撤销某个或者某几个领事馆的可能性。不过，从国际法善意履约原则和《维也纳领事关系公约》自身目的和宗旨来看，接受国即使有单方面关闭某个领事馆的权利，也应该事先充分协商、与派遣国进行善意谈判，沟通领区调整方案，确保派遣国在接受国整体领事职能的正常运转。国际法院晚近司法判例（例如，玻利维亚诉智利案）表明，善意谈判的义务虽然并不要求双方一定达成某种特定结果，但要求双方以足够的诚意进行谈判，而非简单地“走过场”。可见，即使按照《维也纳领事关系公约》，美国的行为至少违反了善意谈判的义务。

事实上，《中美领事条约》对领事馆的设立和变更有特殊规定。其第2条规定：“领事馆的设立须经派遣国和接受国双方同意。领事馆的所在地、类别和领事区的确定，以及与此有关的任何变动，应由派遣国和接受国双方同意。” 从该条规定来看，领事馆一经设立，只有在派遣国和接受国双方同意的情况下才能变更或撤销。可见，美国单方面关闭中国驻休斯顿总领馆的行为明显违反了《中美领事条约》第2条之规定。

当然，评论者可能提出《中美领事条约》第2条的规定是否合理，特别是是否对接受国领土主权施加过多限制的疑问。难道只要派遣国不同意关闭领事馆，就可以在接受国领土一直存续下去吗？这样的担忧并非没有道理，因为条约约束双方，假设美国在中国的领事馆严重违反国际法规则，就可能产生中国是否有权关闭该领事馆的问题。因此有必要对此问题进行澄清。从条约文本和订立时的中美关系情况来看，应推断双方有信心通过双边协商的方式妥善解决领事馆的变更问题。即使一方领事官员存在不适当或违法行为，接受国也应要求派遣国纠正违法行为，或根据《维也纳领事关系公约》认定涉事领事官员为“不受欢迎之人员”，而非对领事馆一关了事。况且，《中美领事条约》规定了退约机制，任何一方提前六个月书面通知，可以终止该条约。可以说，《中美领事条约》给双方预留了退出空间。然而美国在未终止条约的情况下单方面关闭中国领事馆，违反了《中美领事条约》的规定，严重违背了国际法治精神。

由于《中美领事条约》并未规定一方违约时另一方的救济措施，此问题应根据有关国家责任的一般国际法解决。美国单方面关闭中国驻休斯顿总领馆后，我国采取对等措施，关闭美国驻成都总领馆，督促美国纠正违法行为，这属于一般国际法中的反措施，符合国际法的基本精神。

（作者是天津大学法学院副教授于亮）