2018年全国两会期间，教育部部长陈宝生在回答记者提问时指出：改革开放这四十年，我们的教育是在不断扩大开放的过程中逐渐发展壮大起来、走向世界的；我们的方针历来是“请进来”和“走出去”并重，我们要学习借鉴世界各国教育发展的成功经验，扎根中国大地，办中国特色的教育；现在我们在国外办了一批教育机构，下一步我们要采取一些措施加快发展步伐。境外办学是我国新时期教育开放的重要组成部分，在我国教育对外交流与合作中发挥着举足轻重的作用。

目前，学术界对我国高校境外办学的研究较多集中在对办学历史及现状的梳理和叙述上，也有一些集中于动因分析和对未来趋势的预测等方面，但研究数量不多且视野不宽，对境外办学所处发展阶段的理论判断以及所面临问题的揭示不够深入，对境外办学推进策略的研究也相对较少。理论研究的滞后难以满足我国高校境外办学发展实践的需求，甚至在一定程度上制约了办学实践的发展。改革开放四十年之际，在扩大教育开放的背景下，文章立足于我国高校境外办学的发展特点，剖析其面临的主要问题，并提出切实可行的推进策略，以期加快我国高校境外办学的发展步伐，进而提高我国教育对外开放的整体水平。

我国高校境外办学的发展特点

《高等学校境外办学暂行管理办法》规定，我国高校境外办学是指高校独立或者与境外具有法人资格并且为所在国家（地区）政府认可的教育机构及其他社会组织合作，在境外举办以境外公民为主要招生对象的教育机构或者采用其他形式开展教育教学活动，实施高等学历教育、学位教育或者非学历高等教育。

总体上看，相较于中外合作办学而言，我国高校境外办学处于起步探索阶段，呈现出规模较小、发展速度缓慢，办学方式多样、办学特色不够鲜明，“双一流”建设高校参与较少等特点。这些特点与我国高等教育大国的地位不相适应，与新时代扩大教育开放、实现教育现代化的客观要求不相适应，与我国教育稳步走向世界教育中心的历史使命不相适应。

（一）规模较小、发展速度缓慢

我国高校境外办学起步于20世纪80年代。截至2018年9月，全国共有21个省份的84所高校开展境外办学，共有境外办学机构和项目128个，涉及亚洲、欧洲、美洲、大洋洲的48个国家及地区；与之相比，全国经审批机关批准设立和举办的中外合作办学机构和项目已达2365个，其中高等教育中外合作办学机构和项目约占90%。从招生规模来看，除了厦门大学马来西亚分校已有4000多名在校生之外，大部分境外办学机构和项目的学生规模从几十人到几百人不等，规模偏小；而中外合作办学中仅西交利物浦大学在校生就有13000人，其他办学机构的学生规模多在1000人以上，办学项目的学生一般也有几百人。从发展速度来看，近几年中外合作办学每年都以上百个机构和项目的速度增长；而教育部2015年公布境外办学机构和项目的总数是103个，截至目前，3年来仅增加了25个。由此可见，与中外合作办学相比，我国高校境外办学规模较小且发展速度缓慢。

（二）办学方式多样、办学特色不鲜明

目前我国高校境外办学主要有设立境外分校、合作设立机构（学院）、开展项目合作、设立培训中心四种方式。我国高校在境外合作设立的分校共有5个：老挝苏州大学（2011年）、同济大学佛罗伦萨校区（2014年）、厦门大学马来西亚分校（2016年）、温州大学意大利分校（阿雷佐校区）（2016年）和北京大学汇丰商学院英国校区（2018年）。我国高校在境外合作设立的机构（学院）约占高校境外办学机构和项目的三分之一，而且主要集中在亚洲。这种类型的境外办学多体现为中外两所高校之间的校际合作，如北京语言大学与泰国易三仓大学联合创办的曼谷学院，云南财经大学与泰国兰实大学共同创办的曼谷商学院等。开展项目合作约占我国高校境外办学机构和项目总数的60%，涵盖专科、本科和研究生教育层次，且以本科教育为主。其余还有少量采用“语言+专业”培训模式的培训中心，在向学生教授汉语的同时，对学员进行专业技能培训。

我国高校境外办学时间不长，以上四种办学方式各有优劣，且处于探索之中，办学特色不够鲜明。高校以设立分校的形式开展境外办学，其自主权较大，可以立足自身优势，输出优质教育资源，但与其他形式的办学方式相比，其财力、人力、物力的投入都相对较大，需要国家和地方政府给予更多的资金和政策支持。以合作设立机构（学院）形式开展的境外办学，通常依托境外高校现有的校园设施开展教育教学，我国高校主要提供教学资源，这种合作办学方式节省了我国高校大量的时间、人力、物力，但对于合作双方的高校而言，有时需要较长的磨合期才能达到预期的办学效果。合作开展项目是我国高校境外办学的重要方式之一，办学者在教学场地、教学设施、师资互派等方面的投入相对较少，具有灵活性等优点，但项目合作通常只涉及一个专业，办学规模小，在促进高校国际化发展方面发挥的作用有限。而以培训中心形式开展的境外办学，合作双方思路清晰、培训目标明确，其教学投入和风险都较小，但由于合作双方办学目的更偏重于经济效益，容易出现短期行为和人才培养体系不完整等问题，因此在办学过程中尤其需要处理好教学的系统性和实用性的关系问题。

（三）“双一流”建设高校参与较少

据统计，在入选我国首批42所一流大学建设高校中，仅有10所高校开展境外办学，占境外办学高校总数的11.9%；所设办学机构和项目共计12个，占境外办学机构和项目总数的9.3%。在入选我国首批一流学科建设的137所高校中，仅有17所高校开展境外办学，占境外办学高校总数的20.2%；所设机构和项目共计22个，占境外办学机构和项目总数的17.1%。其余94个机构和项目由57所非“双一流”建设高校开展。因此，我国“双一流”建设高校参与境外办学的积极性不高。“双一流”建设高校在一定程度上代表了我国高等教育的最高水平，理应积极参与境外办学活动，为我国高校“走出去”办学做出表率和示范。而实际上，部分“双一流”建设高校对国家鼓励支持高校境外办学的政策不够了解，对“走出去”开展境外办学的目标和路径不够明确；有的高校对国家取消境外办学审批事项之后能否“走得出去”感到心里没底；有的高校对合作国家和地区的相关教育法律、政策和监管机制缺乏了解，对能否“留得住、办得好”感到迷茫。因此，转变高校观念，使之充分认识境外办学对于促进我国高等教育国际化及自身发展的意义，促使国内更多的“双一流”建设高校参与进来，这对快速提升我国境外办学的质量与水平具有重要意义。

我国高校境外办学面临的主要问题

我国高校境外办学尚处于起步探索阶段，在发展过程中主要面临以下四个方面的问题。

（一）政策保障措施缺乏

目前我国高校境外办学政策体系不完善，规范引导措施不到位，从而限制了境外办学的推进与可持续发展。

一方面，作为境外办学主管部门，教育部曾于2002年12月发布《高等学校境外办学暂行管理办法》，这是迄今为止国家教育行政部门颁布的唯一的境外办学指导性文件。2015年，根据“放管服”改革的要求，国务院决定取消“高等学校赴境外办学设立教育机构（含合作）及采取其他形式实施本科及以上学历教育审批”和“高等学校赴境外办学实施专科教育或非学历高等教育审批”，教育部根据国务院指令，决定废止《高等学校境外办学暂行管理办法》。这一举措无疑可以让更多高校灵活开展多层次、多渠道和多元化的境外办学。但如果政府的指导性文件长期缺位，则可能会导致高校境外办学处于无序竞争状态，办学的质量与水平无法得到保障。境外办学不仅是高校的自主行为,也在一定程度上代表了我国高等教育的质量。如果高校不能把优质的教育资源输送出去,不能适应当地社会经济、文化习俗来开展相应的办学活动,将会影响其境外办学活动的顺利开展，进而伤害到我国高等教育的整体声誉和形象。此外，如果政府长期没有指导性意见或者规范性指南，不少高校在境外办学的规划、筹备中，容易感到无所适从。

另一方面，我国现行的一些政策规定无形中阻碍了高校境外办学的发展。例如2006年财政部发布的《事业单位国有资产管理暂行办法》规定，事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批；2012年财政部发布的《事业单位财务规则》规定，事业单位应当严格控制对外投资，不得使用财政拨款及其结余进行对外投资。这些规定无疑给高校赴境外办学的基础建设和仪器设备购置等造成许多实际困难，办学条件受到较大影响。另外，受限于我国因公出入境的管理规定，赴境外办学的工作人员和教师无法办理一定周期内不受次数限制的出入境签证，这也在一定程度上影响了境外办学活动的顺利推进。这些政策障碍亟须从国家层面予以解决，以尽快形成有利于高校境外办学的政策环境。

（二）高校自身国际竞争优势不彰

在日益激烈的高等教育国际竞争中，我国高校整体竞争优势不明显，这在一定程度上影响了我国高校境外办学的推进。目前我国高校境外办学面临的国际竞争主要有以下两方面。

第一，我国与其他高等教育输出国的竞争。高等教育输出是国家综合实力的体现之一。一个国家的综合实力越强，其教育输出也越顺畅。2015年纽约州立大学奥尔巴尼分校跨境教育研究团队的统计数据显示，世界上共有32个大学海外分校输出国，75个输入国，运行中的大学海外分校合计230所；其中，拥有海外分校较多的依次为美国（81个）、英国（37个）、俄罗斯（20个）、澳大利亚（15个）。虽然我国高等教育已经取得长足发展，但境外办学刚刚起步，经验不足，在国际教育服务竞争中明显处于劣势。

第二，办学成本高，学费缺乏竞争力。我国高校境外办学受到众多教育欠发达国家和地区的欢迎，但是这些国家和地区的教育服务价格往往相对低廉，加之货币价值差异以及师资投入成本偏高，我国高校赴境外办学在学费上不占优势，这在一定程度上限制了我国高校境外办学的生源。纵观其他国家高校海外分校的兴衰以及我国部分高校境外办学项目的发展历程不难发现，生源问题直接影响到境外办学的可持续发展。

（三）人才培养模式滞后

我国高校境外办学时间不长，对办学过程中积累的经验缺乏系统梳理和总结。在与人才培养模式密切相关的招生模式、学籍注册、课程设置、师资建设、质量评估等一系列问题上，我们尚未形成“可复制、可推广”的成功经验和有推广价值的人才培养模式。一些高校在境外办学过程中沿用自身在国内的人才培养模式，其不能满足境外办学机构和项目培养学生的需要。一些高校在境外办学过程中忽视国际化人力资源市场的需求，仅以“资源导向”确定境外办学专业、制定课程体系和培养方案，削弱了我国高校境外办学的吸引力和竞争力；还有一些高校在境外办学过程中对人才培养模式自发进行探索和“试错”，付出了高昂的成本和代价。由于人才培养模式的滞后，不少高校的境外办学机构和项目办学质量不高、生源奇缺，办学活动难以持续。

（四）学历学位认证的国际合作有待加强

学历学位互认一般以签署协议的形式实现。截至目前，我国先后与46个国家和地区签署了学历学位互认协议，其中“一带一路”沿线国家有24个。还有不少国家和地区，尤其是一些“一带一路”沿线国家和地区尚未与我国达成学历学位互认协议，这对我国高校境外办学的发展与推进造成了一定影响。另外，由于各国的学位制度不同，我国高校境外办学无法颁发与目标国相对应的学位，这也给双方办学者以及学生带来诸多困扰。例如天津中医药大学与日本神户东洋医疗学院合作开展针灸和推拿领域专科层次的境外办学项目，日方颁发的是准学士学位，但是由于我国学位体系中没有准学士学位的设置，这给合作双方学位的颁发和认证都造成了一定困扰。

我国高校境外办学的推进策略

我国高校境外办学面临的问题是客观存在的。在扩大教育开放的新时代背景下，我们应针对现存的主要问题，积极采取相应的推进策略。

（一）尽快出台鼓励和规范境外办学的政策措施

境外办学机构和项目要想“走得出、留得住、办得好”，需要强有力的政策引导和良好的政策环境。国家取消境外办学的审批，不是放任自流，而是加强对其建设发展过程的监管，是政府“放管服”改革理念的体现。2018年2月，教育部印发《教育部2018年工作要点》，要求“研制鼓励和规范高等学校境外办学工作的意见”。在新的时代背景下，国家和地方教育行政部门应根据各自的职能定位，根据扩大教育对外开放的总体要求以及国家和地方的重大战略需求，尽快研究制定并出台高校赴境外办学的指导性文件和积极的推进措施；要探索建立部际协调机制以及地方政府部门之间的协调机制，从战略部署、规划布点、申报遴选、配套投资、引导实施等方面协调推进，形成支持和推动境外办学的合力。地方政府应站在扩大教育开放的全局高度，研究制定高校境外办学的精准支持政策及国家相关政策的实施方案和细则，推动高校赴境外办学。在这方面，一些地方和高校已经率先进行了尝试，如江苏省规定，赴境外办学的相关高校如有实际需要，可申请外派人员一年多次往返的批件；温州大学出台了支持境外办学的《温州大学公派海外工作人员生活待遇管理暂行规定》等文件。

值得关注的是，2018年2月，教育部国际合作与交流司委托中国高等教育学会等单位开展高校境外办学课题研究，并要求委托单位在研究的基础上，以第三方的名义发布《高等学校境外办学指南》（下文简称《指南》），为教育部出台高校境外办学的政策文件提供咨询意见。在《指南》的研究制定过程中，相关单位应充分调研、通盘考虑，对我国高校境外办学的基本条件、专业设置、课程教学、管理方式、质量保障、评估机制等做出整体规划，切实帮助高校解决实际困难。

（二）将境外办学纳入高校发展整体布局

近年来，国家教育行政部门对高校“走出去”开展境外办学高度重视，在有关教育对外开放领域的文件中对境外办学提出了明确要求。例如2015年12月9日，中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》明确指出：“通过鼓励高等学校和职业院校配合企业走出去，鼓励社会力量参与境外办学，稳妥推进境外办学”。从高校层面来讲，高校应该主动适应新时代国家扩大教育开放、推进教育现代化、建设高等教育强国的战略要求，顺势为之，了解并把握国家层面鼓励支持境外办学的政策导向，从服务国家改革与发展大局的高度认识境外办学的重要意义，抓住机遇、实现国际化发展。

当前，我国处于“十四五”发展规划的前期准备和草拟阶段，有境外办学意向的高校应将境外办学纳入学校发展的整体布局，将其作为实现学校国际化的重大举措之一，并在具体的办学实践中加以落实。首先，高校应该树立自身国际化发展的中长期目标，立足于自身学科和专业发展的整体布局和优势，选择有条件“走出去”的学科、专业加以重点培育和支持。其次，高校在“走出去”之前，应做好自身及合作方办学能力的分析、政策环境的分析以及国际人才市场需求的分析，把人才培养模式、运行管理模式、教师发展模式、公共关系模式等进行统筹设计与安排，并将其融入学校整体发展布局之中，充分论证境外办学的可行性，保障其可持续发展。再次，高校应建立具体的境外办学工作机制，成立境外办学工作领导小组和工作团队，建立高效运转的协调机制，把境外办学的任务进行合理分解，把任务目标变成学校各相关职能部门和学院的工作目标，使各个环节的工作落到实处。最后，高校应做好境外办学的质量监管和自我评估，狠抓办学质量，构建质量监管体系和运行机制。除此之外，高校还应重视境外办学的法务管理，全方位了解办学地的法律、教育法规，聘请熟悉当地法律的服务机构或法务团队进行知识产权的管理、处理境外办学过程中出现的各类纠纷等法律事务。总之，高校要让境外办学“走得出、留得住、办得好”，就必须统筹全局，从整体上进行布局、规划，要充分考虑到办学活动的可持续发展问题，还要注意办学活动中的风险管控问题。

（三）提高高校自身的国际竞争力

提高我国高校自身的国际竞争力，应着重从以下三方面入手。一是转变教育观念。目前向我国发出办学邀请的多为发展中国家，其大多是希望通过引进、借鉴我国的教育理念、教育教学内容和人才培养模式，提升本国的人才培养质量。我国高校应充分认识到境外办学的重要意义，把握教育国际化发展规律，转变“教育援助”旧观念，利用这一重要机遇，提升我国高等教育的国际化水平，树立教育国际合作观，寻找更好的办学模式和方法，实现合作双方的共赢。二是做好前期调研。做好境外办学的前期调研工作是我国高校境外办学“留得住、办得好”的基础。我们要对境外办学机构、项目的生源市场进行深入调查，了解办学地的文化习俗，掌握有关跨境教育的政策法规，预判可能出现的政局变化对跨境教育政策的影响。三是选好合作契合点。我国高校既要推动自己的优势学科和专业“走出去”，又要瞄准目标国经济社会发展的人才需求进行专业设置。目前我国高校境外办学开设的多是具有中国传统特色的专业，如中医药、汉语言文学等。近年来，一些境外办学机构和项目也逐渐强化专业特色，专业输出由“资源导向”向“需求导向”转变。如西南大学与越南国立教育管理学院合作开展教育管理专业硕士项目，大连海事大学与斯里兰卡科伦坡国际航海工程学院开展航海技术、轮机工程等专业的合作。斯里兰卡本身没有航海教育，而其地理位置又迫切需要大量航运领域人才，经济社会发展对航运人才的渴求是大连海事大学赴当地办学的基础，也成为双方破解合作难题的重要动力。与此同时，我国高校应借鉴其他国家高校境外办学的经验和自身的前期经验，完善质量保障体系和机制，对境外办学机构和项目进行质量监管，提高办学质量和水平。

（四）创新人才培养模式

人才培养模式的创新直接关系到高校境外办学的成败。许多国家“海外项目”失败的根本原因就在于人才培养模式与高校自身的发展定位不相适应，与目标国的发展需求不相适应。目前，国际范围内跨境教育人才培养模式中有三种模式可为我们提供借鉴和参考，分别为融合型、衔接型和松散型模式。融合型是指办学双方在招生录取、培养方案制定、师资队伍配备、考核方案确立等环节深度合作，根据办学实际，形成一套新的且独立于双方原有培养方案的人才培养体系；衔接型是指参与跨境教育的学生在境外学习一段时间后，通过“n+n”的方式回到母体高校继续完成学业，办学双方实施各自原有的培养方案或仅做微调，专业教师互派也较少；松散型是指在开展跨境教育的过程中采取各种灵活方式来完成近期培养目标，例如网络远程授课、集中培训等。

在具体的办学实践中，高校境外办学人才培养模式的选取取决于境外办学的人才培养目标、当地经济社会发展状况和学生的实际需要。要使人才培养模式“落地生根”，我们尤其要注意“本土化”问题，这就要求办学高校既不能丢掉中国特色，也不能脱离当地文化，否则很难“讲好中国故事”。在选择人才培养模式时，我们还要充分考虑与行业、企业的“产教融合”，培养中国企业服务当地所需要的专门人才。“产教融合”的人才培养模式在我国一些高校境外办学机构和项目中，尤其是高职院校配合企业“走出去”的境外办学过程中，取得了初步的成功，其经验可以作为我国高校境外办学人才培养模式创新的参照系。

（五）加强学历学位认证的国际合作

在我国高校境外办学发展过程中，与其他国家和地区进行学历学位互认的意义就在于促进中国的高等教育质量和标准得到其他国家和地区的认可，这十分有利于境外办学的可持续发展。

1996年，在中外合作办学刚刚起步之时，国务院学位办就发布了《关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知》，对我国高校赴境外办学授予我国学位做出明确要求：符合办学地点所在国家或地区的有关法律，并获得该国家或地区有关教育行政管理部门的同意，其授予学位的范围仅限于该单位已有学位授予权，教学科研力量较强，学位授予管理一贯比较严格、规范的学科、专业。时至今日，我国教育对外开放更为活跃，我们必须进一步完善我国学历学位的颁发与管理办法，保障我国高校境外办学的学术声誉，促进我国高等教育质量和标准得到更多国家的认可。总体来说，我国应在巩固与原有国家和地区以及国际组织合作的基础上，进一步拓宽渠道，加强与各国政府间的沟通合作；不断强化中外人文交流机制，创造条件加入有关学历学位互认的多边条约，从学历学位互认的国际合作层面推进我国高校境外办学的发展。

国家之间签署学历学位互认协议并不代表两国所有的高等院校都可以进行学历学位的相互认可，在学历学位互认的框架内还存在许多技术性问题，如两国高校之间如何平衡相同专业的学习周期差异问题，两国高校之间采用“分段式”教学模式的课程衔接问题，两国高校之间如何互认课程学分问题等。由于中外高校在教育制度、学位体制、教学计划、课程设置等方面存在差异，我国高校在境外办学的推进过程中要加快出台具体的政策措施以保障学历学位互认协议的执行；要在完善信息机制、咨询机制和仲裁机制等方面加强国际沟通与合作，推进学历学位互认协议的具体落实。

（作者：李淑艳，助理研究员，从事跨境高等教育、中外合作办学研究。）