唐亚林:长三角一体化,迈向“都”“区”“带”深度融合新型发展道路
2019年02月25日  |  来源:上观新闻  |  阅读量:2168

2018年11月5日,习近平同志在首届中国国际进口博览会开幕式上发表主旨演讲,提出了“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略,着力落实新发展理念,构建现代化经济体系,推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放,同‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合,完善中国改革开放空间布局”这一战略决策。

这标志着当代中国改革开放空间布局从旧有的从东到西、梯度式的平面化空间发展战略格局,向以经济社会生态协同均衡发展为目的,包含最高层次、中间层次、次中间层次与最低层次四个层次的,覆盖整体国土领域的、纵横交错的、立体化的统筹国家发展的整体发展战略新格局的转型。


螺旋式上升:长三角区域一体化治理模式经由了从需要中央政府出面协调,到主要依赖各省市自发协商合作,再到中央政府推动,高质量提升区域一体化合作水平的新阶段

1、中央政府出面协调推动 

20世纪80年代初,为打破条块分割、地区分割的藩篱,发挥中心城市带动周边地区的辐射作用,促进区域经济合作,1982年12月22日国务院在长三角地区组建了以规划和协调为主要职能的跨区域政府合作机构——上海经济区规划办公室。

囿于当时计划经济体制以及行政区经济发展的现实,以及跨区域政府合作机构的行政调控力不足、权威性不够的实际,未能真正解决分割式“行政区”与一体化“经济区”之间的矛盾。在运行不到六年后,“上海经济区规划办公室”于1988年6月1日被撤消。

2、各省市自发协商合作却效果显著

1992年,中央提出了建立社会主义市场经济体制的战略构想,为推动长三角区域一体化进程,江浙沪两省一市主要中心城市通过友好协商,成立了长江三角洲14城市协作办(委)主任联席会(1997年更名为“长江三角洲城市经济协调会”),并在随后的合作实践中不断扩容,如今已形成了覆盖上海市、江苏省、浙江省和安徽省三省一市34个主要中心城市的世界级大都市圈。

回顾历史,可以发现贯穿在其中的一大根本经验,即推动长三角区域一体化发展,要遵循“友好协商、规划引领、领域合作、项目带动、绩效显著”这“二十字”合作方针。

3、中央政府再推动,高质量提升长三角区域一体化发展水平

2010年,当代中国进入城市中国时代,而城市群发展则成为当代中国国家战略全面实现的有效载体以及当代中国现代化建设的主战场以及主动力。

虽然长三角已形成了长三角三省一市主要领导座谈会固定化决策机制,长三角城市经济协调会常务副省(市长)联系会年度协商机制,长三角各政府部门、各市场组织、各社会组织等固定化协商执行机制,更在2018年从江浙皖沪三省一市抽调相关人员,在上海设立了长三角区域合作办公室,但是针对长三角区域一体化进程中的深层次问题,如区域规划对接对联、基础设施互联互通、市场体系开放开发、区域制度深度融合、经济社会文化一体化发展等深度融合、深度协同问题,既有的长三角各省市自发协商合作机制难以实现上述目标,更无法站在国家改革开放空间布局战略高度,把长三角建设成为贯彻落实新发展理念的引领示范区和增长极,成为全球资源配置的亚太门户,成为具有全球竞争力的世界级城市群。

站在新时代国家战略的新起点上推进长三角区域一体化发展,需要在长三角区域治理模式进行创新,需要中央政府再次推动,为长三角区域一体化发展创聚新优势、创建新平台、创立新体制、创造新动力、创造新模式。

 

三步走战略:长三角区域一体化治理模式创新的新构想

1、“第一步走战略”:从2018年—2020年,由中央政府出面,重建跨域跨部门的有权威的“长三角区域一体化发展办公室”,主要职责是“长三角区域规划统筹与协调”,把长三角建设成为贯彻落实新发展理念的引领示范区和增长极。

将长三角区域合作办公室、长三角城市经济协调会办公室等跨域机构整合,升格为中央政府的派出机构,按照统筹长三角协同治理、推进区域经济社会文化一体化发展、推进全国经济增长、参与国际竞争合作这一发展主线,主要以“区域规划统筹、区域机构统设”为重点,制定系统性、引领性和前瞻性的整体性宏观战略规划,持续推动区域合作深化发展和城市群转型升级,把长三角建设成为贯彻落实新发展理念的引领示范区和增长极。

在“长三角区域规划统筹”方面,重点是推进“两个层次的‘多规合一’”:第一个层次的“多规合一”是把2010年国家发展与改革委员会印发的《长江三角洲地区区域规划》、2016年国家发展与改革委员会印发的《长江三角洲城市群发展规划》、江浙皖沪三省一市及其主要中心城市的《发展规划》,以及正在编制的长江经济带国土空间规划进行统筹规划,有机统一,同时考虑远期长三角区域一体化规划目标,即将长三角包括沿江环湖沿海环湾连陆接空的所有区域纳入长三角区域一体化发展规划之中。

第二个层次的“多规合一”,是在长三角区域一体化发展“区域规划”的指导下,将交通规划、土地利用规划、水资源与环境保护规划、城乡规划、文化与生态旅游资源规划等有机衔接与统筹布局。

2、“第二步走战略”:从2020年—2035年,将“长三角区域一体化发展办公室”升格为“长三角城市群管理委员会”,形成江湖海湾陆空联动发展的世界级城市群事权划分架构以及区域公共治理新型组织形态,把长三角建设成为全球资源配置的亚太门户。

按照受益范围、信息复杂性、与居民的密切程度、城市间空间距离、比较优势等事权划分相关依据,在合理进行中央与省市自治区地方财政事权和支出责任划分基础上,把长三角世界级城市群所涉及的事权划分为中央事权、区域共同事权和地方事权三类。同时,加大以各类专委会、行业协会、企业家为核心的市场性组织、社会性组织和企业家群体积极参加长三角区域一体化进程,通过标准制定、协议共议、信息共享、项目共建、共识共商等方式,建构长三角政府、市场、社会与公民等各类主体在内的合作与伙伴关系。

3、“第三步走战略”:从2035年—2050年,在“长三角城市群管理委员会”的基础上,以创建“上海都”行政区划为落脚点,形成推动当代中国区域一体化发展与国家现代化发展的“都带融合”新型战略体系,把长三角建设成为具有全球竞争力的世界级城市群。

一旦推进江湖海湾陆空联动发展的“区域规划一体化”进程取得实效,“长三角城市群管理委员会”运作成熟,就可考虑从行政区划创新视角,并从立法角度将长三角世界级城市群变更为“上海都”,而“长三角城市群管理委员会”则变更为“上海都管理委员会”,主要负责统筹制定包括国家战略、区域战略与地区战略三者在内的一体化发展体系(如区域规划发展、区域产业发展、区域交通信息基础设施体系、区域公共服务体系、区域制度体系、区域法制体系等一体化发展问题),而“上海都”下设的各省市主要是贯彻落实和有效执行“上海都管理委员会”的战略决策,形成“‘上海都管理委员会’统一决策—各省市有效执行”的高效互动发展模式,成为推动当代中国区域发展与国家现代化发展的最重要发展引擎之一。

然后,在此基础上,对当代中国的行政区划进行再造,可以相继形成北京都、深圳都、重庆都等一系列世界级城市群,进而开创当代中国将“都”的发展战略与“一带一路”和“长江经济带”的“带”的发展战略有机结合,融区域发展、国家发展于一体,体现点线结合、点面相融、面面相接式“都带深度融合发展”特征的分层化、立体化、均衡化、一体化的改革开放空间布局新型发展道路!

(作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授,本文仅作为学术研究用途转载,若有异议请及时告知,以便做适当处理。)

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