王欣:耦合型政企关系的理论建构与中国政企关系的优化方向
2022年10月26日  |  来源:社科院工业经济院  |  阅读量:1994

政企关系是与经济发展、体制改革、企业成长高度相关的重要问题。一方面,政企关系既是促进中国经济快速增长的关键要素,也是贯穿整个经济体制改革过程的重要内容。另一方面,制度环境是影响企业健康发展的重要外部环境因素,对企业战略、运营乃至生存都会产生直接或间接的作用。尤其是在中国处于“经济新常态”和“阶段转型期”的新时代背景下,在实现共同富裕和加快建设统一大市场的目标指引下,如何进一步优化和完善新型政企关系,是值得深入研究的现实问题。

从理论层面看,政府与企业之间的关系,始终是经济学和管理学领域的研究热点。基于不同的理论基础,在政府功能边界、企业角色定位、政企关系本质等方面,学者们提出了不同的观点。沿着理论发展的脉络梳理可以发现,对于政企关系这一问题的理论认知,逐渐从边界清晰的独立关系向关联紧密的协作关系发展,政企关系的核心更加强调政府和企业的相互信任与优势互补,与其他主体共同形成高效协同的利益共同体。本文立足于政企关系研究的已有文献,认为政府和企业之间具有合作共赢的基础和条件,良好的政企关系有利于双方共同创造社会价值。

从实践层面看,无论是发达国家还是转型国家,政企关系都向着互动、合作的趋势演进和收敛。伴随中国改革开放40余年的历程,政企关系也经历了多次的调整和转型,从改革初期的“政企分开”到经济高速增长阶段的“互利共生”,再到多元治理模式下的“合作共赢”。立足新时代和新情境,中国政企关系仍需要新一轮的优化与重构。探索和构建新型政企关系,既是中国新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求,也是新形势下实现经济高质量发展和全面建成小康社会战略目标的内在需要。与此同时,政府和企业也主动或被动地发生理念和行为方式的转变,双方对于重构政企关系产生了更加强烈的内生驱动。

为了探索构建契合新时代背景的政企关系新范式,本文首先梳理了经济学和管理学经典理论对政企关系的相关研究,从多重理论视角重新审视政企关系的内涵和要义,同时考察了国际上政企关系实践并归纳出其演化趋势与规律,基于组织生态系统理论,提出耦合型政企关系的概念内涵、构成要素、运行机理、主要类型及其演进规律,从政企合作目标、参与主体、互动方式和频率等多个维度比较了九种类型的差异和特征,进而探讨当前中国构建耦合型政企关系的基础,最后围绕新时代中国构建耦合型政企关系提出相应的思路和对策。

1政企关系的理论发展与实践趋势

(一)政企关系理论向协同治理发展

经济学分析范式下的政企关系,重点研究政府与市场的边界问题,以及政府对微观企业主体的制度供给、干预程度等行为选择。政府的功能边界和角色定位,决定着政府和企业之间的内在关联。以古典经济学为代表的传统经济学理论,坚持市场应发挥资源配置的主导性作用。政府扮演着“守夜人”的角色,其职能主要是保障国家安全、维护公共秩序和提供公共物品,而不应当干涉企业的市场行为。企业是基于劳动分工和专业化的产物,是组织生产、交易等活动的市场竞争主体。基于古典经济学对政府的功能定位,政府和企业之间应当保持清晰的边界,紧密的政企联系或过多的政府干预都是不利于市场经济运作的。但是,其他学派并不认同古典经济学将政府与企业完全独立的观点。新古典经济学指出,由于企业可能凭借垄断力量做出破坏市场竞争秩序的行为,政府应当行使对企业行为的监督职能,并采取适度干预以维持自由竞争的市场环境,从而减少市场的负外部性。凯恩斯主义认为,由于市场运行过程中难以避免会出现市场失灵问题,政府应当在市场运行中发挥重要的调控作用。因此,应扩大政府的职能,主张政府对市场的强干预行为。凯恩斯主义肯定了政府和企业都可以成为资源配置的主体,政府对市场干预的主要目的也是为了提升全社会资源配置效率。

伴随理论的进一步发展,经济学家充分认识到政府与企业之间日益紧密、复杂的关系,并深入探究政企双方互动与合作背后的动机及其产生的影响。政治经济学的理论分析认为,受到政治激励和商业利益的驱动,可能会发生政府寻租,或者政企合谋,这将导致资源配置效率的降低。源于日本等国家赶超经验的“发展型国家”理论,强调政企合作模式对经济增长的重要推动作用,政府角色从“管制者”或“市场引导者”转变为“扶持者”或“计划引导者”。理论研究表明,政府与企业的合作行为具有双重效应。一方面,政府在扶持和引导企业发展的同时,也促进了国家和地方经济的崛起,双方实现了互利共赢;另一方面,政治锦标赛和多重激励可能会导致政府与企业的合谋,这将对社会效益产生负面影响。但是,政府与企业双方均存在寻求合作的动机,两者从独立走向协作成为一种合意的选择。

管理学分析范式下的政企关系,立足于微观层面的研究视角,侧重强调政府与企业之间的内在联结。政府在企业整个价值创造过程中扮演的角色、发挥的作用,决定了政府和企业的相互关系。早期管理学对于政企关系的认知,更多是将企业放在一种被动适应的地位,而政府作为规则制定者拥有更大的自主权和控制权。其中,组织制度学派提出,组织是制度环境的产物,制度环境要求组织服从“合法性”(legitimacy)机制,采用那些在制度环境下“广为接受”的组织形式和做法。从组织制度理论出发,政府的主要职能是制定一系列的经济社会制度,并监督制度实施的过程和效果。企业作为制度环境中的微观行动者,必须遵守这些制度从而获取必要的经营“合法性”。此外,企业政治战略(corporate political strategy)相关研究指出企业政治行为对促进企业发展的作用。企业政治行为是指企业通过信息交换、政治参与、商业贿赂、利益捆绑等多种方式,来影响政府在政策制定、资源配置等方面的决策,从而获取企业发展所需的稀缺资源和市场机会,其本质也是企业为适应制度环境而做出的一种战略选择。实证研究表明,企业政治行为确实有助于获取融资便利,提高企业创新产出和促进创业企业成长等。

20世纪80年代,利益相关方理论的影响不断扩大,为解读政企关系提供了一个新的视角。企业的利益相关方是指影响其经营活动或受其经营活动影响的个人或团体,其中政府是企业核心的利益相关方,也是企业价值创造过程的重要参与者。在这一分析框架下,政企关系主要体现为双方共同创造价值过程中的互动与合作。在此过程中,政府需要权衡其社会资本投入所获取的经济价值和社会价值,以确保综合价值的最大化。以组织生态系统理论为基础,90年代演化形成的商业生态系统理论,研究对象聚焦于相互作用的企业及各类主体构成的经济群体,并提出核心企业与商业生态系统中的其他主体是一种“互利共生”(mutualism)关系。伴随商业生态系统的演化,成员间关系逐渐由企业与消费者的二元互动演变成多元主体的互动共享,商业生态系统也升级为一个价值共创共享的平台。政府作为商业生态系统中的重要参与者,与企业在价值创造目标上具有一致性,他们能够共同促进整个生态系统的改善并共享其收益,因而两者存在互利共生、共创共享的关系。

同样在20世纪八九十年代取得快速发展的新公共管理理论,将政府与企业共同创造价值的范围拓展至整个社会领域,提出了政府、企业等多元主体协同治理的公共管理新模式。在传统公共管理理论下,政府是单一的社会治理主体。伴随理论与实践的发展,以政府主导的一元治理结构逐渐向包含政府、企业和社会组织的多元治理结构转变,治理方式也从政府管控为主向多元主体协同治理转变。协同治理理论引领着公共管理模式创新,以实现公共利益最大化为目标,更加强调政府、企业、民间组织等多元主体的协同,突出社会参与、政企合作、政民互动的治理新模式和新机制。在新的模式下,企业通过参与社区治理、环境治理、贫困治理、食品药品安全治理等活动,能够在社会治理领域中发挥自身的比较优势,与政府等其他主体共同解决社会问题。协同治理理论凸显了企业的主体地位和主观能动性,企业不再是被动地适应外部环境变化,而是主动参与创造并享受社会价值的重要主体。

从文献回顾可以看出,政企关系是一个跨学科的研究主题,来自不同领域的学者基于不同的逻辑起点和经典理论,对政企关系的内涵与特征、政企双方的职能定位进行了解读。沿着理论发展的脉络梳理发现,对于政企关系这一问题的理论认知,逐渐从边界清晰的独立关系向关联紧密的协作关系发展,政府的职能定位从规则制定、监督调控主体向引导扶持、协同治理转变,企业的功能定位从被动适应环境变化的主体向主动参与价值创造并分享收益的主体转变。在此过程中,政企关系的核心更加强调政府和企业的相互信任与优势互补,与其他主体共同形成高效协同的利益共同体。

(二)政企关系实践向共治共享演化

从国际比较来看,由于各国在经济体制、发展阶段和制度基础等方面存在差异,因而在政企关系方面的表现也不尽相同。进入21世纪以来,政府和企业的关系日益复杂,联结方式更加多样化,交互领域也不断拓展。沿时间脉络梳理可以发现,国外政企关系从早期基于产权联结的控制型政企关系,逐步向基于政策调节的指导型政企关系转变,继而向利益驱动的协作型政企关系演化,当前开放视角的共享型政企关系成为主流。在现实中,一个国家或地区的政企关系通常表现出以某种类型为主导、多种类型并存的特征,并且是随其经济发展阶段和市场经济发育程度等因素动态调整的。

回顾世界各国的发展史,无论是资本主义国家还是社会主义国家,政府与国有企业之间都曾经存在深厚的产权联结关系,主要表现为政府直接或间接持有国有企业股份,从而获取对企业战略决策和运营管理的绝对或相对控制权。例如,普遍存在于各国的国有银行、国家石油公司、国有铁路公司等,再如淡马锡等国有资本投资公司,在各国政府实现重大经济战略、推动经济社会发展的过程中,发挥了相当重要的作用。根据这一阶段的政企关系特征,可以概括为基于产权联结的控制型政企关系。20世纪80年代以来,一些国家广泛实行了国有企业的私有化改革,同时推动了电力、石油、交通等垄断行业的市场化改革。伴随产权制度改革、垄断行业改革等一系列制度变革,政府持有企业股权的比重总体呈下降趋势,政企之间的产权联结关系逐渐被削弱,政府对企业的控制范围有所收缩,控制强度明显降低,企业自主权和影响力逐渐增强。

在各国推动国有企业私有化改革的同时,在关键领域和重点行业培育一批具有竞争力的大企业,成为各国政府促进经济社会发展和推动国家战略实施的重要举措。政府通过制定一系列战略规划和产业政策,来引导企业的战略决策和经营行为,从而实现宏观经济发展目标或者产业结构优化目标。一方面,政府适时制定出台国家重大经济发展战略规划,并且配套实施一系列重大工程和项目,可以对企业的战略和行为产生积极的引导作用。另一方面,政府通过制定产业发展规划和相关配套政策,引导企业调整战略方向和业务布局,最终实现国家和区域层面产业结构优化目标。在此过程中,政企关系主要表现为基于政策调节的指导型政企关系。尽管政府处于政策制定和执行的主导地位,但是企业作为在市场上独立经营的微观主体,其行为选择也是追求自身利益最大化的结果。因此,当国家战略和政策措施与企业发展目标和需求相一致时,政策执行效果也更为理想。

伴随日益加快的经济全球化进程,政府与企业的战略目标和利益一致性,不仅体现在促进本国经济社会发展方面,也表现为国家经济对外开放与企业实施国际化战略的同步实施。例如,20世纪70年代起,日本政府大力实施对外经济合作战略,积极推动本国企业开展海外投资,在此过程中政企双方通过分工合作形成优势互补,国家层面和企业个体的国际竞争力均得到显著提升。一方面,日本政府采取多种方式开展对外经济援助,为本国企业设立海外生产基地奠定了良好的基础设施和贸易环境;另一方面,日本企业实施海外生产转移和产品全球销售的同时,日本也构建起立足全球视野的开放型产业体系。实际上,对外开放只是政企互动合作的其中一个领域,在多个方面政企之间相互依存、相互促进的特征已经非常明显。协作型政企关系要求双方明确共同的利益目标,并且建立可持续的信任与协作关系,才能最终实现政企双方的互利共赢。

20世纪末至21世纪初期,伴随企业社会责任运动在全球范围内的兴起,企业承担社会责任、参与公共治理成为一种普遍趋势。近年来,基于互联网平台的共享经济迅速崛起,也加快推动政企关系的转型,开放、共治、共享成为新型政企关系的主题,引领全球政企关系进入一个新的发展阶段。当前,基于多元主体参与的协同治理模式,已经被广泛应用于发达国家的社会治理实践。以日本社区治理为例,企业、大学、居民自治组织等多元主体,建立起社区会议、提案制度、协同项目等多种有效的社区治理机制,形成了“共建共治共享”的社区治理新格局,很好地解决了社区治理中的“政府失灵”问题。各国实践表明,共治共享型政企关系模式取得成效的关键在于,建立起一套面向多元主体的科学、高效的合作共享机制,包括资源投入机制、分工协同机制、激励约束机制以及利益分配机制等。

总结各国实践发展规律,政企关系的演化具有以下几个主要特征:第一,从“强制”向“主动”转变,早期的政企关系大多是政府主导模式,企业则普遍处于被动地位,在演化过程中双方的地位发生变化,企业的主动性明显增强;第二,从“单向”演变为“双向”或“多向”,传统的政企关系主要表现为政府对企业的单向作用,随着发展企业开始做出一些反馈与回应,继而在政企关系中融入了更多元化的主体,交互方式日益复杂;第三,从“独立”“竞争”“博弈”演变为“合作”“共治”“共享”,在零和博弈的框架下,政企双方是对立关系,彼此之间存在竞争与博弈,在演化过程中双方逐渐从竞争走向合作,共创共享的价值观念成为主流。

2耦合型政企关系的理论建构

(一)耦合型政企关系的理论基础与概念界定

20世纪90年代以来,生态系统理论在战略管理、组织管理等研究领域得到了广泛应用,其中影响较大的是商业生态系统理论。该理论认为,商业生态系统是一种由核心企业、配套企业、供应商、消费者、竞争者、投资者、政府、社会公共服务机构等多个利益相关者共同构成的动态结构系统76。首先,商业生态系统具有网络的特征。商业生态系统可以视为不同成员组成的网络,成员之间存在各种各样不同程度的联系,他们共同构成一个整体。其次,商业生态系统具有动态的特征。构成商业生态系统的各个成员,占据相互不同但又彼此相关的生态位,若其中某一个成员的生态位发生变化,则其他成员的生态位也会相应发生变化59-62。最后,商业生态系统具有共生的特征。位于商业生态系统内的各个成员,共同构成一个具有共生关系的经济共同体,他们可以通过合作来创造单个成员无法独立创造的价值。尽管商业生态系统理论处于不断发展中,但是其本质特征表现为各个成员之间的互动、合作以及共生关系。

基于商业生态系统的理论框架,政府和企业都是构成商业生态系统的主要成员。一方面,政府和企业作为商业生态系统中的不同成员,两者存在一定的内在联系,并且可以相互影响。另一方面,政府和企业拥有共同的价值创造目标,两者通过不同的合作方式,能够共同创造并分享更大的价值。但是,商业生态系统理论更加关注核心企业及其供应链的价值创造过程,政府只是作为核心企业社会环境的一个构成要素,未能专门针对政府和企业两类成员的关系进行深入探究。同时,测度商业生态系统中不同成员的生态位,只能说明不同成员之间的相对地位强弱,但是无法表明不同成员之间的联系紧密程度。本文为进一步剖析政府和企业的相互联系与运行机制,将耦合理论与商业生态系统理论相结合。

“耦合”(coupling)一词是源于物理学的概念,是指两种或多种客观事物之间信息与能量的转移、交换以及融合,此后耦合理论被拓展应用至多个领域,泛指不同主体之间的相互联系、相互作用和相互影响的关系。耦合关系的核心特征是互嵌与融合,不同程度的耦合可以用耦合度来进行测量。应用耦合理论来分析政企关系问题,既符合政企关系理论与实践的最新发展趋势,又能够进一步区分政企关系的紧密程度。因此,本文借鉴耦合理论的内涵与原理,提出耦合型政企关系这一新范式,它将引领未来新型政企关系的变革方向。耦合型政企关系建立在开放、共享理念基础上,其核心是强调政企双方的互动与合作,政府和企业既相互独立又高度融合,两者构成一个交互作用的子系统,同时可能内嵌于一个更加多元和包容的大系统。

(二)耦合型政企关系的构成要素与运行机理

耦合型政企关系作为一种新范式,有其内在的构成要素和运行机理,同时遵循一般系统运行的规律与逻辑。耦合型政企关系的构成要素可以概括为“五大耦合”,包括使命耦合、战略耦合、组织耦合、机制耦合以及价值耦合,如图1所示。“五大耦合”之间紧密联系、交互作用,使命耦合是新范式成立最重要的前提和基础,战略耦合决定新范式运行的目标和方向,组织耦合与机制耦合确保新范式的落地实施,价值耦合体现新范式的运行成效。

图1 耦合型政企关系的运行机理

第一,使命耦合是新范式运行的前提条件。使命是一个组织在价值观层面的基本认知,使命耦合要求政企双方达成使命认知的共识。政府与企业之间达成使命耦合,首先取决于双方领导者的特质和责任担当意识,具有开拓精神和影响力的变革型领导更能促进使命耦合。其次需要双方转变发展理念,寻求到彼此相契合的使命与功能定位,并通过积极的沟通达成使命认同。

第二,战略耦合是新范式运行的目标指引。战略是引领一个组织前进的目标和路线图,战略耦合要求政企双方明确共同的战略方向与路径。一方面,政府可以邀请典型企业参与战略规划的研究和制定,尤其是涉及基础设施建设等领域的功能性企业,从而推动战略融合。另一方面,企业应当充分发挥自身优势,积极拓展与政府的战略合作领域,例如电网企业可以通过用电量大数据为经济政策制定提供决策依据,再如互联网企业借助技术和平台优势参与智慧城市建设等。

第三,组织耦合是新范式运行的落地支撑。组织耦合包括多个层面的内涵,既有信息、资源等要素层面的耦合,也有组织机构层面的耦合,还有组织行为层面的耦合。在要素层面,应大力推动信息、资源的高效流动与共享,注重发挥合作各方的优势互补效应。在组织机构层面,可由合作各方共同建立跨组织边界的协同工作机构,并确保在整个合作周期内的稳定性。在组织行为层面,可以针对重大议题开展专项联合行动,同时构建日常沟通合作的平台与接口。

第四,机制耦合是新范式运行的效率保障。机制耦合要求政企双方共同制定一系列制度,包括沟通报告机制、议事协商机制、应急联动机制、激励约束机制、问题督办机制等。建立一整套相对固定且制度化的工作机制,能够有效保障政企互动合作的持续性,同时大幅提升合作效率。其中,常态化沟通机制对合作效率会产生显著影响,应急联动机制在突发状况下可以化解风险并降低损失,合理的激励机制能够最大程度激发合作各方的积极性。

第五,价值耦合是新范式运行的绩效体现。价值耦合主要体现在两方面,一是系统外的综合价值创造,二是系统内的价值共创与共享。从系统外视角看,耦合型政企关系追求经济、社会、环境综合价值创造与平衡,最终能否实现价值耦合是评价政企合作效果的核心指标。从系统内视角看,耦合型政企关系注重参与各方共同创造价值并实现共赢,任何一方的利益获取不能建立在另一方利益受损的基础上。

(三)耦合型政企关系的主要类型与演进规律

在实践中,耦合型政企关系存在多种实现形式,具体表现为政企双方互动与合作方式的差异。政企双方耦合动机和政企耦合紧密程度,是影响政企关系的核心要素。依据核心驱动因素和政企联结属性两个维度,可以将耦合型政企关系实现形式划分为九种类型,如图2所示。在实践中,政企互动合作方式选择会受到多重因素的影响,并且可能同时存在多种不同的政企关系实现形式,应根据双方实际情况选择相对更为适合的方式。

图2 耦合型政企关系的九种典型实现形式

第一,工具导向驱动型政企关系。在工具导向驱动下,政企互动合作的目标非常明确,通常是为了获取各自所需的利益,双方常见的互动合作方式包括:正式或非正式地进行信息和资源交换,定期交流工作增进理解并维护关系,结成联盟来获取共同的利益等。

第二,运营导向驱动型政企关系。在运营导向驱动下,政企互动合作更多是围绕一些具体的事项来展开,例如:企业参与政府招标采购,企业利用运营大数据为政府提供决策支持,企业参与扶贫基金或投资基础设施建设等。

第三,战略导向驱动型政企关系。在战略导向驱动下,政企之间的合作则是着眼长期目标的战略考量,实践中主要表现为:相关各方签订长期战略合作协议,政产学研发挥优势互补效应推动原始技术创新,政府与多方主体共同治理贫困、污染等社会和环境问题等。

针对以上九种类型,进一步区分政企互动频率与合作深度,又可以划分出政企耦合的四个阶段,分别代表不同的政企关系耦合度(见表1)。初始阶段包括资源交换型和关系维护型两类,参与主体通常为政府和某个特定的企业,互动方式主要是单向的信息与资源传递,互动频率相对较低。制度化阶段包括市场交易型、利益攫取型和事务协作型三类,参与主体可能同时有多个企业,互动方式从单向传递变为双向反馈,互动频率有所提高。可持续阶段包括长期契约型、战略伙伴型和价值共创型三类,参与主体不局限于政府和企业双方,互动方式也从双向反馈发展到多向嵌入,互动频率明显增强。优化阶段即系统耦合型,参与主体进一步拓展至更大范围,互动方式更加多样化、复杂化,互动频率也最高。

表1 政企互动合作关系的主要类型与特征比较

通过比较可以看出,系统耦合型政企关系具有更高的耦合度,能够更广泛、更高效地创造社会价值,是未来政企关系演化发展的应然选择。一般而言,政企关系沿着初始阶段逐步向优化阶段演进,政企关系耦合度也同步由低到高发展,双方在前一阶段的沟通、合作与相互信任,为下一阶段奠定了进一步深化合作的重要基础。

3中国构建耦合型政企关系的思路与对策

(一)中国构建耦合型政企关系的现实基础

中国政企关系的变革,与40多年来改革开放的历程密不可分。在改革的早期阶段,政企关系通常特指政府与国有企业之间的关系,经济体制改革的主线是推动“政企分开”,确立国有企业的市场主体地位。在全面深化改革的同时,民营企业和外资企业实现了快速发展,中国经济保持了较长时期的高速增长,一定程度上得益于政企双方的紧密互动与互促关系。当前,中国已经迈入经济高质量发展的新阶段和全面建成小康社会的新时期,政企关系也呈现出一些新变化和新趋势,多元参与、合作共赢成为新型政企关系的核心理念与内在逻辑。

自20世纪80年代初开始,“政企分开”就被确立为中国经济体制改革的基本目标,先后经历了行政性分权、企业改制、并购重组等多个阶段。伴随改革的深入推进,国有企业的市场主体地位得到认可,逐步建立了规范化治理结构和市场化经营机制,政府与国有企业的关系从“合体”走向“分离”。2003年,国务院国有资产监督管理委员会(简称“国资委”)成立,代表国家履行国有资产出资人职责,并构建起一套国有资产监管体制机制,政府与国有企业的关系从“指导”转向“监管”。此后国资委推动实施了一系列改革,包括产权制度改革、企业兼并重组、垄断行业改革等,促使政府和国有企业的“分离”更加彻底。改革开放不仅激发了国有企业的发展活力,也为广大民营企业创造了成长空间。在“以经济建设为中心”的基本路线引领下,政企关系的关注重点从“政治”层面转向“经济”层面。在从计划经济向市场经济转轨的关键时期,企业的市场地位逐步得以确立,政府与企业在利益驱动下寻求共同发展,双方关系逐渐从“独立”走向“合作”。

改革开放取得一系列显著成效之后,中国经济发展逐步迈入了高速增长时期。政府和企业对于利益共同体的认知普遍达成共识,双方主动开展沟通与合作的意愿明显增强。改革开放以来,中国创造了长期高速增长的经济奇迹,在一定程度上也得益于“权力+资本”的发展模式,代表政治力量的地方政府与代表经济力量的企业之间形成了“共生关系”,这是中国政企关系的一个典型特征。在中国地方政府与当地龙头企业之间,这种“共生关系”表现得尤为突出。从实践来看,在江苏、浙江和广东等经济发展水平领先的省份,地方政府与企业之间的联系相对更加紧密,当地企业也表现出更强的发展活力和更大的成长潜力。当然,政企关系走向互利共生也可能带来一些制度风险和负面效应,如利益捆绑、政治寻租、市场垄断等。总体而言,在中国制度环境尚未健全的转型时期,政府与企业之间的关系呈现出复杂而多元的特征,在双方的交换和互动中相互吸纳、分化与整合。2016年,习近平总书记明确提出构建“新型政商关系”,并突出强调“亲”“清”两个关键字,体现出中国推动政企关系变革的新方向和新思路。

2017年10月,习近平总书记在党的十九大报告中指出,“中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。高质量发展的目标要求涵盖宏观经济、中观产业和微观企业各个层面,其中微观层面的高质量发展是实现整体目标的基础和关键。在此背景下,一方面需要转变发展目标和价值导向,另一方面需要转变政府功能定位,调整优化政企关系。在实践中,政府与企业须共同促进经济、社会、环境的平衡与协调发展。2017年党的十九大报告明确提出,要打造共建、共治、共享的社会治理格局,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。与此同时,通过“放管服”改革等一系列优化营商环境举措,推动政府从“监管”为中心向“服务”为中心转变。在此过程中,政企关系也向着互动与合作的方向演进,双方合作的领域不断从经济发展拓展至社会和环境治理。

进入“十四五”时期,政企合作、多方共治格局成为政企关系发展的主导方向。2020年3月发布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》再次强调,坚持多方共治原则,明晰政府、企业、公众等各类主体权责,畅通参与渠道,形成全社会共同推进环境治理的良好格局。实际上这种发展趋势已经日益明显,在助力脱贫攻坚、治理环境污染以及应对突发事件过程中,政府单边治理模式已经逐渐演变为多元治理模式,尤其是更多的企业参与其中并成为重要的主体之一。例如,2020年以来,在应对新冠肺炎疫情引起的突发公共卫生事件中,企业作为多元治理主体中的关键一方,积极投身于资金捐赠、物资调配、疫情防控等多个环节,承担了非常重要的角色和任务。今后,在高质量发展理念和要求的推动下,政府与企业在多重领域的互动与合作还将进一步加强,由此创造的经济、社会、环境综合价值也更加显著。由此可见,中国已经具备了构建耦合型政企关系的良好基础。

(二)中国构建耦合型政企关系的主要思路

中国特色社会主义市场经济是“有为政府”与“有效市场”相结合的经济。当前,中国正处于“经济新常态”和“阶段转型期”的时代背景下,基于多元互动与深度合作的耦合型政企关系是中国的应然选择。从耦合型政企关系的演进规律看,中国政企关系普遍处于从制度化阶段向可持续阶段的提升时期,未来努力的方向是进入优化阶段,构建系统耦合型政企关系。立足新时代的新情境和当前中国政企关系现状,下一阶段中国构建耦合型政企关系应当坚持以下方向和思路。

首先,耦合动机从工具导向转变为战略导向,政企双方共同确立长期战略合作目标,从而形成稳定的合作共赢关系。树立共同的价值创造目标,是构建耦合型政企关系的重要前提。政企双方必须秉持开放、合作、共赢的理念,立足更长发展时期,着眼长期战略目标,确立战略合作关系。只有双方朝向共同的长期目标,才可能建立持续性的耦合关系。

其次,耦合深度从单一耦合转变为系统耦合,政企双方带动多方利益相关者共同参与,基于整个系统高效配置资源。尽管政府和企业各自掌握一定的资源,但是面对重大社会公共问题时,还需要调动更多利益相关者的参与意愿,在更大的范围内配置资源和开展合作。系统耦合型政企关系的核心特征,就是实现整个商业生态系统内的高效资源配置。

再次,耦合强度从一事一议转变为长效机制,政企双方制定沟通合作的相关制度安排,以确保政企互动合作常态化。通过观察政企关系实践可以发现,双方合作关系的重要推动者,例如政府官员和企业领导,如果发生人事变动,很容易对原有关系产生威胁。为此,应当通过制度化的方式,将双方的沟通与合作机制固化下来,从而保障耦合的稳定性。

最后,耦合成效从单边利益转变为共享价值,政企双方乃至更多主体共同创造的价值,应当为各个主体所共同分享。耦合型政企关系就是要摒弃本位主义,借助更多主体的合作行为,创造出单个主体无法实现的价值。参与价值创造的所有主体,都有资格参与共享机制的分配。因此,应当提前制定与贡献相一致的利益分配机制,以保障各主体的利益。

(三)中国构建耦合型政企关系的对策建议

为进一步构建和完善耦合型政企关系,一方面,要积极调整政府的功能定位,加快向服务型政府转变;另一方面,要继续强化企业的市场主体地位,维护各类企业公平竞争的市场环境。同时,双方应共同构筑诚信合作理念、树立价值共创共享目标,进一步拓展和深化政企合作领域,完善和优化政企互动合作机制,并确保实现全社会的有效监督。

第一,深化营商环境改革,转变政府角色定位。习近平总书记提出的“亲清政商关系”为构建新型政企关系指明了方向,其中“亲近”要求加强政府官员与企业家之间的双向信息沟通,增强政府服务意识和企业大局意识,“清白”要求政府保证行政和执法工作的透明度,企业家遵纪守法、合规经营。两者的有机统一需要对政府和企业的角色进行重新定位,并持续优化企业经营的外部市场环境和制度环境,这与耦合型政企关系的核心要义高度统一。一方面,耦合型政企关系的重要前提条件是政府与企业的相互认同,这就需要双方对彼此的角色定位进行重新审视。构建耦合型政企关系,首先是要转变各级政府的观念,提升政府服务意识和服务能力,加快建设服务型政府和效率型政府,为企业创造更好的成长和发展环境。另一方面,营商环境优化有利于政企关系改善,可以有效解决信息不对称问题,减少企业过度投资,降低制度性交易成本,进而促进企业产能利用率和市场竞争力的提升。近年来,中国营商环境改革已经取得了显著成效,在世界银行发布的全球营商环境排名中实现了跨越式提升。立足加快建设统一大市场的新目标和新要求,中国在打造法治化营商环境、降低市场交易成本等方面仍存在优化空间。稳定而健全的法治环境,是市场经济高效运作的基本保障,也是构建耦合型政企关系的核心要件。

第二,坚持竞争中性原则,保障企业平等地位。近年来,民营企业在中国经济社会发展中的地位和贡献日益凸显,竞争中性成为指导新一轮深化改革的重要原则和要求。在此背景下,政企关系调整的关注重点是通过实施一系列的改革举措,创造适宜各类企业公平竞争的市场环境和制度环境。耦合型政企关系并不是特别针对哪一类企业,而是面向一般性的市场主体,对所有类型的企业都普遍适用,这符合竞争中性原则所倡导的核心要义。一方面,竞争中性原则的推行,必然要求重新界定政府与市场的合理边界,重新认知和建构政府与不同类型企业的关系。由于政府对企业发展所需的稀缺资源具有较强的控制权,如果政府过于注重对某一类企业的支持,必然会造成其他企业在资源获取上的劣势,进而降低资源配置效率,最终阻碍经济增长。政府作为公共权力的代表,应当保持客观中立的定位,追求全社会利益最大化目标。另一方面,竞争中性作为中国企业改革和发展的重要情境变量,会倒逼企业进行战略调整、组织变革与制度创新,构建适应竞争中性要求的组织运行目标和方式,这种新的行为范式能够提升企业的资源配置效率、生产效率和创新效率,从而增强企业的竞争力。因此,构建耦合型政企关系必须坚持竞争中性原则,建立和实施全国统一的市场准入负面清单制度,完善和落实公平竞争政策和公平竞争审查制度,进一步营造面向所有企业的公平竞争市场环境和社会环境。

第三,树立诚信合作理念,确立共创共享目标。高效的互动与合作是政企关系发展的目标与方向,而合作的首要前提是双方的互信和共同的目标,并由此形成价值创造和利益分享的共同体。政府和企业对彼此的信任程度,会直接影响政企互动与合作的深度和质量,继而影响经济和社会效益。只有政府和企业各方达成开放、诚信与合作共识,才能进一步确立价值共创共享的战略目标,并采取行动加以实施。例如,当前中国提出实现全体人民共同富裕的伟大目标,就是政府、企业、社会公众共有、共建和共享的统一目标,既要发挥政府在维护市场秩序、保障市场公平等方面的积极作用,又要调动企业作为市场主体的参与积极性。为此,应加快培育政府与企业之间的信任关系,建立健全覆盖全社会的信用体系,进一步强化信用信息的应用广度和深度。在政府层面,应当建立政府诚信履约机制,建立政府失信责任追溯和承担机制,避免由于政府失信给企业和社会带来的损失。在企业层面,应当加强对不诚信经营行为的曝光和惩罚力度,允许公众参与“红榜”与“黑榜”的公共信息平台建设,督促企业诚实守信经营。在社会层面,应当在全社会倡导开放共享理念,鼓励公众、媒体等各类主体参与合作,利用大数据技术整合信息资源。

第四,完善互动合作机制,促进双向沟通参与。政企关系的转变与改善需要一系列有效的机制保障,其中最核心的是规范化和常态化的沟通机制,因为良好的沟通是相互认知、彼此信任与深度合作的前提条件。2020年7月,习近平总书记在企业家座谈会上特别强调,政府领导要了解企业家所思所想、所困所惑,涉企政策制定要多听企业家的意见和建议。构建耦合型政企关系,亟需建立规范化机制化的政企沟通渠道,改进政企沟通方式、效率和效果。政府应当尽可能多地创造机会,进一步畅通企业家发表意见和提出诉求的平台和渠道,经常广泛听取代表性企业所反映的问题和建议,对于一些共性问题及时做出回应,在政策制定过程中适当采纳企业的合理建议。在加强政企双方沟通和参与的基础上,要确保政策充分考虑企业的差异性和适用性,并保持政策执行过程中的连续性和稳定性。在促进政府与企业直接沟通与交流的同时,还应当充分发挥行业协会、商会等第三方机构的桥梁和纽带作用,鼓励企业家通过参与社团组织或者借助第三方平台发声,增强企业家对现实问题分析和涉企政策制定的影响力。除政企沟通机制外,还应当探索建立政企关系评价与改进机制,客观评估政企沟通与合作效果,针对存在的问题及时加以改进,实现政企关系的闭环管理与持续改善。

第五,确保信息公开透明,实现有效社会监督。健康可持续的政企关系,必须满足信息公开透明原则。其中包括两方面的含义,一是政府与企业各自的信息与行为透明,二是政企双方互动与合作行为的公开透明。构建耦合型政企关系,要求政府和企业双方均做到公开透明,并主动接受广泛的社会监督。就政府角度而言,政务公开透明是“有为政府”的必要条件之一。政府的政策制定与实施过程应当保持公开透明,政府配置资源和行使权力时须确保信息公开,同时将其与企业的互动置于全社会的监督之下。从企业角度来看,透明运营是企业履行社会责任的核心要求。应当加快完善非上市公众公司的信息披露制度,对标世界一流企业和国际准则来约束和规范企业的行为,更好地满足利益相关方的合理诉求。从社会层面来讲,在政府和企业动态互动过程中,第三方监督力量越强,形成政企合谋或政企伤害的可能性就越小。为此,应当大力发展客观中立社会组织的监督力量,规范引导新闻媒体等机构的监督行为,构建覆盖全社会的监督体系和网络,发挥第三方力量的监督功能和作用。

(王欣,中国社会科学院工业经济研究所副研究员。)

分类: 全球治理
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