2月27日，尼泊尔议会批准实施在2017年由时任尼泊尔政府与美国签署的“千年挑战计划”协议（简称MCC协议）。此事引发尼泊尔国内朝野对抗，造成该国社会动荡，并引起国际社会的广泛关注。值得注意的是，该协议的影响力绝不仅限于尼泊尔一国，未来它或将在南亚和更广阔的印度洋地区制造更多的对抗和分裂。

尼泊尔首都加德满都街景。

何为“千年挑战计划”协议   

“千年挑战计划”协议的发起方和执行者是隶属于美国政府的千年挑战公司（Millennium Challenge Corporation），成立于2004年。该公司的官方定位为“独立的双边对外机构”，声称不涉及军事和政治领域，旨在“与伙伴国家合作促进增长，帮助当地民众摆脱贫困，并投资下一代发展”。据其披露信息，截至2019年，该公司已批准了29个国家总价值为130亿美元的37个合作协议，地理范围涵盖菲律宾、格鲁吉亚和尼日尔等发展中国家。

该公司表示，此番尼泊尔议会批准的协议涉及金额为5亿美元，“旨在帮助尼泊尔确保道路质量，提高电力供应能力，并促进尼泊尔和印度之间的跨境电力贸易，进而刺激投资、加速经济增长并减少贫困。”除千年挑战公司将出资5亿美元之外，尼泊尔政府也将拨款1.3亿美元支持该项目。具体而言，该协议在尼泊尔主要包括输变电和道路维护两个项目。其中，输变电项目将“建设大约300公里的高压电线及配套的变电站，并在尼印边境与印度电网进行联通，促进尼印两国的电力贸易”。道路维护项目的主要内容包括定期维护尼泊尔长达305公里的国家战略公路网，设立奖励基金以支持“尼泊尔扩大道路维护预算”，通过小型试点向尼泊尔推广新的路面回收技术以测评其使用前景等。

美国胁迫尼泊尔议会通过协议   

千年挑战公司成立时美国尚未出台“印太战略”，但如今该公司已被明确纳入美“印太战略”框架，成为美国实现外交和战略构想的重要政策工具。例如，2019年5月，美国务院南亚事务助理国务卿在访问尼泊尔时曾表示，MCC协议是美“印太战略”的关键组成部分。除尼泊尔外，美国还曾看中斯里兰卡位于印度洋主航道中心线附近的关键战略位置，软硬兼施试图迫使斯政府与其签署MCC协议，但遭到斯政府的坚决抵制。2020年11月，斯里兰卡总统拉贾帕克萨表示斯政府永远不会和美国签署该协议。或许正因为在斯里兰卡折戟沉沙的前车之鉴，美国政府在催促尼泊尔议会批准MCC协议上极尽“威逼利诱”之手段，不仅将2022年2月28日作为该协议生效的最后期限，还明确表示若届时该协议仍未在尼议会通过，美方将撤销合作并“重审与尼泊尔的关系”。美国对尼泊尔极不寻常的胁迫性表态很可能是尼泊尔议会最终通过该协议的重要原因。

美国为何急于在此时推进MCC协议落地尼泊尔？这或许源于拜登政府继承甚至拓展了特朗普执政时期出台的“印太战略”后，将重点从前期的概念塑造、舆论造势与召开会议等转向了在具体领域对具体国家实施具体项目。例如，拜登政府在2月11日出台的《美国印太战略》文件中特别强调，要通过经济手段打造“一个牢固的联盟体系”，实现所谓的“自由与开放的印太地区”。在此背景下，MCC协议因其在名义上聚焦发展领域而被视为对冲“一带一路”倡议的重要工具，备受美国政府重视。此外，该文件还将印度视为“在南亚和印度洋地区志同道合的重要伙伴和领导者”“美日印澳四国集团和其他区域多边机制的重要推动力”“区域增长和发展的引擎”，明确支持印度继续崛起并获取区域领导地位。因此，“千年挑战计划”协议极力推动尼泊尔与印度在道路和电网等基础设施上的互联互通，以便实现美印联合“经营”尼泊尔的构想，进而挤压中国与尼泊尔的合作空间。

难以逆转中尼合作势头   

美国胁迫尼泊尔通过“千年挑战计划”协议或将对尼泊尔国内形势及南亚地区的地缘政治经济态势产生深远影响。

首先，美国重返南亚次大陆深处，在战略上有向中国西南边陲抵近的势头。由于MCC协议包含干涉尼泊尔国家主权的条款，因此其经济发展项目难言“表里如一”。例如，MCC协议中明确规定了协议一旦进入实施阶段将“优于尼泊尔当地法律”、MCC协议美方人员不受尼泊尔法律管辖等条款。尽管尼泊尔议会在批准协议的同时发布了12点声明，强调尼泊尔宪法优先于MCC协议和其他相关协议，但上述声明在协议文本中未能体现。考虑到美国此前曾公然拒绝尼泊尔修改协议文本的诉求，很难想象该声明能有多大实际效用。因此，该协议下的经济发展项目也有被美国延伸至所谓的“人权保护”、意识形态与地缘政治等领域的可能。此外，早在20世纪60年代，美国情报机构就曾长期在尼泊尔北部地区支持危害中国领土主权的活动。因此，MCC协议规定的美方人员不受尼泊尔法律管辖等条款，也可能被美国情报机构加以利用。

其次，尼泊尔的对华政策应该不会发生太大改变，双方合作势头也难以逆转。鉴于尼泊尔政府早在2017年时便已签署MCC协议，美国此番胁迫尼泊尔议会通过该协议并不意味着尼泊尔将改变其一贯的对华方针逻辑。这既是因为尼泊尔主要政党和民众对华持友好感情，更是源于尼泊尔的地缘政治环境。尼泊尔作为喜马拉雅山国，仅有中国和印度两个邻国，这一地缘环境决定了尼国家利益和民众福祉在于与中印交好，并扮演中印沟通合作中“桥梁”的角色，任何破坏性和对抗性的行为都将首先伤害尼泊尔自身利益。正因如此，美国借MCC协议落实“印太战略”并挑动地缘对抗的做法遭到了尼泊尔各界的反对。此外，考虑到美国在MCC协议下糟糕的履约记录和不断遭到对象国反对的现实，很难想象该协议能在尼泊尔顺利落实，更难言改变中尼两国构建“跨喜马拉雅立体互联互通网络”的决心。

国际发展合作不能搞“胁迫外交”，更不能为一已私利损害他国主权和利益。美国的“千年挑战计划”协议正如尼泊尔谚语所描述的那样，“看起来很好，吃到嘴里是很难嚼的肉”。作为尼泊尔的友好近邻和发展伙伴，中国将一如既往地支持尼泊尔人民自主选择发展道路，并继续为尼泊尔的经济和社会发展提供力所能及的支持与帮助。

（作者为中国现代国际关系研究院南亚研究所副所长）